Providencia judicial y tribunal
La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, con sede en Bogotá, profirió el 22 de mayo de 2026 la sentencia de apelación en el proceso de reparación directa identificado con radicación 25000-23-36-000-2015-01935-02. Esta decisión confirmó la sentencia de primera instancia emitida el 26 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda presentada por dos sociedades comerciales que reclamaban responsabilidad patrimonial extracontractual contra la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
Antecedentes fácticos y procesales
Las sociedades demandantes promovieron demanda de reparación directa el 13 de agosto de 2015, alegando que las entidades públicas demandadas generaron una confianza legítima en cuanto al dominio de varios terrenos de playa y bajamar recuperados al mar en la península El Laguito, Cartagena de Indias. Sobre esos terrenos, las sociedades desarrollaron un proyecto turístico que incluía la construcción y explotación de un hotel. Afirmaron que la confianza legítima surgió a partir de diferentes actos administrativos y autorizaciones otorgadas por la Armada Nacional, a través de la Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR), y del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, que permitieron la recuperación de tierras y reconocieron el dominio privado sobre las áreas recuperadas.
El proceso tiene como antecedente fundamental la sentencia del Consejo de Estado del 6 de marzo de 2013, que en el marco de una acción popular ordenó la restitución a la Nación de 26.961,51 m² de terrenos de playa y bajamar recuperados al mar, reconociendo que dichos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y que no pueden ser objeto de dominio privado. Como medida compensatoria, se ordenó la adquisición y construcción de un parque público en otra zona habilitada, cuyo mantenimiento debía ser asumido por la sociedad demandante durante treinta años.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a las sociedades demandantes. Contra esta decisión, las partes interpusieron recursos de apelación que fueron admitidos por el Consejo de Estado.
Consideraciones principales de la providencia
El Consejo de Estado examinó si las actuaciones del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y de la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional generaron una confianza legítima clara, expresa y jurídicamente protegible en favor de las demandantes respecto del dominio privado de los terrenos recuperados.
Para ello, la Sala recordó que las playas y terrenos de bajamar son bienes de uso público de la Nación, sometidos a un régimen especial de protección constitucional y legal que los declara inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículos 63 y 102 de la Constitución Política, artículos 674 y siguientes del Código Civil). Asimismo, las autorizaciones administrativas para la recuperación de tierras o la ejecución de obras sobre estos bienes solo confieren el uso y goce de las construcciones, pero no transfieren derechos de dominio.
Tras un exhaustivo análisis probatorio, la Sala concluyó que las resoluciones, escrituras públicas y demás actos administrativos invocados no constituyeron un reconocimiento expreso ni suficiente del dominio privado sobre las áreas recuperadas. Destacó que:
- Las autorizaciones administrativas concedidas para la recuperación y urbanización de terrenos fueron de carácter técnico y administrativo, sin atribuir derechos de dominio.
- Las escrituras públicas de aportes y compraventas individualizaron terrenos específicos, sin incluir playas, bajamar o áreas recuperadas.
- El pago del impuesto predial unificado realizado por la sociedad demandante, basado en autoavalúos y declaraciones propias, no implicó ni fue un reconocimiento jurídico de dominio privado sobre bienes de uso público.
- La ausencia de actuaciones sancionatorias o investigaciones por parte de las entidades públicas no puede interpretarse como reconocimiento de dominio privado.
- El principio de confianza legítima, aunque protege expectativas válidas de los particulares frente a actuaciones estatales, no ampara situaciones contrarias al orden constitucional ni modifica regímenes jurídicos especiales que tutelan intereses colectivos.
El Consejo enfatizó que la confianza legítima debe fundamentarse en actuaciones estatales claras, consistentes y compatibles con el ordenamiento jurídico. En este caso, no se evidenció conducta estatal que generara una expectativa legítima y jurídicamente protegible respecto del dominio privado de los terrenos en cuestión.
Finalmente, la Sala confirmó la negativa de indemnización y condenó en costas a la parte actora, ordenando que la liquidación de estas se realice de manera concentrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a la normativa procesal vigente.
Conclusión de la resolución
El Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que negó la responsabilidad patrimonial extracontractual a la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. La Sala determinó que, pese a acreditarse el daño derivado de la restitución de los terrenos recuperados al mar, no se demostró una conducta estatal clara y expresa que generara una confianza legítima válida y protegible sobre el dominio privado de los bienes de uso público. Por lo tanto, no procede la reparación solicitada.
Esta sentencia reitera la importancia del régimen jurídico especial que protege los bienes de uso público y delimita el alcance del principio de confianza legítima frente a situaciones que involucran intereses colectivos y el patrimonio público, garantizando el respeto al orden constitucional y legal vigente.
