Providencia de segunda instancia del Consejo de Estado

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, emitió el 15 de mayo de 2026 una sentencia de segunda instancia en el expediente 52001233300020230024202, sobre controversias contractuales entre un consorcio interventor y la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Esta decisión resolvió el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 15 de septiembre de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones del demandante.

Antecedentes fácticos y procesales

En febrero de 2022, el Ministerio de Agricultura adjudicó un contrato de interventoría técnica, administrativa, jurídica, ambiental, contable y financiera para supervisar convenios ejecutados con recursos del Fondo de Fomento Agropecuario en la región Pacífico. El contrato, con valor fijado en aproximadamente dos mil millones de pesos, estableció cuatro desembolsos porcentuales condicionados a entregas y certificaciones específicas, entre ellas informes periódicos y el informe final de interventoría. El consorcio interventor cumplió con las entregas y recibió los dos primeros pagos. Sin embargo, surgió un conflicto respecto al tercer y cuarto desembolso. El Ministerio cuestionó la modalidad de contratación del personal mínimo, señalando que no se realizaron contratos laborales sino de prestación de servicios, lo cual impactaba el cálculo basado en el factor multiplicador pactado para la remuneración. En particular, el Ministerio argumentó que los ahorros derivados de la no asunción de costos por prestaciones sociales debían reflejarse en una reducción del factor multiplicador y, por ende, en la remuneración. La demanda solicitó la liquidación judicial del contrato, el reconocimiento del pago completo y oportuno de las sumas debidas, incluyendo intereses y costas. Tras el trámite de ley, el Tribunal Administrativo reconoció el pago del tercer desembolso pero negó el cuarto, por falta de entrega del informe final y otros requisitos contractuales.

Consideraciones jurídicas y motivos de la decisión

El Consejo de Estado confirmó la sentencia en cuanto a la obligación del Ministerio de pagar el tercer desembolso, dado que el consorcio presentó la factura, los informes parciales y cumplió con las condiciones pactadas para ese pago. Respecto al cuarto desembolso, la Sala negó su reconocimiento porque no se acreditó la entrega del informe final técnico, administrativo, ambiental, financiero y jurídico, requisito expreso para la exigibilidad de ese pago según la cláusula quinta del contrato. La Sala enfatizó que la entrega del informe final no es un mero requisito formal sino una obligación principal del interventor, indispensable para la liquidación definitiva del contrato. Aunque se encontraron documentos en un repositorio digital que podrían corresponder al informe final, estos no fueron aportados formalmente como prueba ni validados en el proceso, por lo que no se tuvo por acreditado su cumplimiento. En cuanto al esquema de remuneración, el Consejo estableció que el contrato pactó un valor global fijo y que la metodología del factor multiplicador, además de servir para estimar el presupuesto oficial, contenía una cláusula que establecía un ajuste en caso de que la modalidad de contratación del personal mínimo utilizada durante la ejecución fuera diferente a la prevista inicialmente (contratos laborales). En efecto, si el interventor contrató a personal mediante contratos de prestación de servicios, el ahorro en costos de prestaciones sociales no podía ser apropiado como aumento de utilidad sino que debía reflejarse en una reducción proporcional del factor multiplicador para el cálculo de la remuneración. Con base en la información financiera aportada por el propio consorcio, predominó la modalidad de prestación de servicios no laboral, lo que justificó un ajuste del factor multiplicador del 2.39 al 2.09. Este ajuste implicó que el monto total remunerado en los tres primeros desembolsos ya superaba la suma ajustada que correspondía al interventor, por lo que el cuarto desembolso no procedía. Finalmente, la Sala actualizó el pago correspondiente al tercer desembolso a la fecha de la sentencia y confirmó la condena en costas al Ministerio en un porcentaje del 60%, sin imponer costas en esta instancia por no estar acreditada su causación.

Resumen

La providencia del Consejo de Estado reafirma la importancia del cumplimiento de las condiciones contractuales para el reconocimiento de pagos estatales, en especial la entrega de informes finales en contratos de interventoría. Además, establece que las cláusulas que regulan el ajuste de la remuneración por la modalidad de contratación del personal tienen carácter vinculante y deben respetarse para evitar incrementos indebidos en los costos para la administración pública. Esta decisión destaca la autonomía de las partes para configurar sus contratos dentro del marco legal, así como la necesidad de probar el cumplimiento efectivo de las prestaciones para exigir los pagos derivados. En conclusión, la sentencia sienta un precedente relevante para la contratación pública, fortaleciendo la transparencia y el equilibrio en las relaciones contractuales del sector público.