Contexto y antecedentes del caso

El caso se originó con la demanda presentada por una empresa privada contra la UNGRD y otras entidades, buscando el pago de un contrato de suministro de maquinaria amarilla para atender una calamidad pública declarada en un municipio del departamento del Quindío. Este contrato se formalizó mediante una orden de proveeduría emitida en noviembre de 2021, en el marco de la declaratoria de calamidad pública por temporada de lluvias. La empresa demandante cumplió con el contrato y obtuvo un acta de entrega y recibo a satisfacción en febrero de 2022, además de certificaciones de cumplimiento emitidas por el interventor del contrato. Sin embargo, la entidad estatal demoró el pago aduciendo la espera de asignación de recursos. Tras agotar solicitudes administrativas, la empresa interpuso la demanda en octubre de 2024 alegando incumplimiento. El Tribunal Administrativo del Quindío rechazó la demanda por caducidad, argumentando que el término de dos años para presentar la acción empezó a correr desde la fecha de suscripción del acta de entrega y recibo a satisfacción, considerada como equivalente a la liquidación contractual para efectos de cómputo. La empresa interpuso recurso de apelación contra esta decisión.

Consideraciones jurídicas y análisis del Consejo de Estado

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado abordó el recurso de apelación analizando la regulación aplicable, la naturaleza del contrato y la correcta interpretación del término de caducidad. En primer lugar, la Sala recordó que la caducidad es una institución jurídico-procesal de orden público que limita en el tiempo el ejercicio de la acción judicial para garantizar seguridad jurídica. El cómputo de la caducidad varía según el tipo de contrato estatal y si este requiere o no liquidación. En este caso, se determinó que la orden de proveeduría constituía un contrato estatal regido por el derecho privado, conforme al artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, dado que involucraba la ejecución de recursos del Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) para atender una calamidad pública. El Consejo de Estado enfatizó la diferencia conceptual y práctica entre el acta de entrega y recibo a satisfacción y el acta de liquidación contractual. Mientras el acta de entrega es un medio para verificar la ejecución del objeto contractual, la liquidación es un trámite posterior destinado a determinar obligaciones, pagos y saldos pendientes entre las partes para dar un corte definitivo al contrato. Además, se estableció que el contrato en cuestión no contenía cláusula alguna que pactara el trámite de liquidación ni plazo para efectuarla, por lo que, conforme a la autonomía de la voluntad de las partes y la legislación aplicable, no estaba sujeto a liquidación contractual. Aunque el Manual de Contratación de la UNGRD prevé procedimientos de liquidación para sus contratos, esas disposiciones no son aplicables en este caso, dado que la orden de proveeduría se rige por un régimen contractual especial distinto al régimen general previsto en dicho Manual. Por lo tanto, resultó aplicable la regla de caducidad prevista en el artículo 164, numeral 2, literal j), apartado ii) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la cual establece que para contratos que no requieren liquidación, el término de dos años para presentar la demanda comienza a correr a partir de la terminación del contrato. Dado que la terminación del contrato se certificó con el acta de entrega y recibo a satisfacción fechada el 22 de febrero de 2022, el plazo para demandar venció el 23 de febrero de 2024. La demanda fue interpuesta en octubre de 2024, superando el término legal, razón por la cual la Sala confirmó la caducidad y el rechazo de la demanda. Finalmente, se aclaró que la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la empresa no suspendió el término de caducidad, pues esta se radicó después del vencimiento del plazo para interponer la demanda.

Decisión

El Consejo de Estado confirmó el auto del Tribunal Administrativo del Quindío del 8 de mayo de 2025, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de controversias contractuales. En consecuencia, se ordenó devolver el expediente al tribunal de origen para lo correspondiente y archivar la actuación. Esta providencia ratifica la importancia de la correcta identificación del régimen jurídico aplicable y del momento de inicio del término para ejercer la acción en controversias contractuales estatales, especialmente en contratos regidos por el derecho privado en contextos de emergencia y calamidad pública. Con esta decisión, se busca brindar seguridad jurídica tanto a las entidades estatales como a los contratistas privados, garantizando la estabilidad y previsibilidad en la gestión de recursos públicos destinados a la atención de desastres.