Providencia judicial en segunda instancia sobre controversia contractual del ISS

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia de segunda instancia fechada en junio de 2026, resolvió el recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que había declarado liquidado judicialmente un contrato de prestación de servicios para el cobro coactivo suscrito en 2007 por el Instituto de Seguros Sociales (ISS) y una contratista, negando las demás pretensiones de la demanda.

Antecedentes del caso

El contrato celebrado tenía por objeto la gestión del cobro de aportes y cotizaciones al sistema general de seguridad social, así como asesoría y apoyo técnico para el cumplimiento de tales funciones en las seccionales de Cundinamarca y Boyacá a nivel nacional. El pago de los honorarios se condicionó al recaudo efectivo de la cartera y asumiría riesgos derivados de políticas gubernamentales relacionadas con el futuro del ISS. La demandante alegó incumplimiento contractual por parte del ISS en diversos aspectos: deficiencias en los títulos entregados que provocaron la devolución de procesos sin recaudo, falta de pago de honorarios correspondientes a títulos constituidos al cierre de la liquidación del ISS en marzo de 2015, falta de remuneración por labores de sustanciación, e imposibilidad de continuar con la ejecución del contrato debido a la supresión y liquidación del ISS. Solicitó, además, la liquidación judicial del contrato y el reconocimiento de indemnización por perjuicios. El Tribunal Administrativo inicialmente inadmitió la demanda por falta de precisión, pero tras subsanación admitió la demanda y negó la mayoría de las pretensiones, declarando liquidado judicialmente el contrato sin saldo a favor de las partes.

Consideraciones y fundamentos jurídicos del Consejo de Estado

El Consejo de Estado confirmó la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer el asunto, dada la naturaleza pública del ISS y la cuantía de las pretensiones. Respecto al régimen jurídico aplicable, se estableció que el contrato, aunque vinculado al sistema de seguridad social en salud, no tuvo por objeto la prestación directa de servicios de salud, sino funciones relacionadas con el recaudo de aportes, por lo que se rige preferentemente por el Estatuto General de Contratación de las Administraciones Públicas (EGCAP). En cuanto al medio de control, se confirmó la procedencia de la controversia contractual ejercitada para declarar incumplimiento, indemnización y liquidación judicial. El Consejo determinó que la demandante estaba legitimada para actuar, y que Fiduagraria S.A., como administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS, y el Ministerio de Salud y Protección Social, en virtud de normas que le asignan responsabilidad solidaria por obligaciones del ISS en liquidación, tenían legitimación pasiva. Sobre la caducidad, se estableció que la demanda fue presentada dentro del plazo legal, tomando como término inicial la fecha de terminación del contrato con la liquidación del ISS.

Incumplimiento contractual acreditado

El Consejo de Estado analizó cada alegato: - Pago de honorarios por títulos con recaudo efectivo: Se concluyó que, pese a que el contrato condicionaba el pago de honorarios al recaudo efectivo y establecía que los honorarios serían pagados por los deudores, el ISS tenía la obligación de reconocer y hacer efectivos esos honorarios mediante su inclusión en los acuerdos de pago o actos administrativos correspondientes. La experticia pericial acreditó que en 367 procesos hubo recaudo efectivo sin que se pagaran los honorarios, configurándose incumplimiento y responsabilidad contractual. - Terminación anticipada por supresión y liquidación del ISS: Se estableció que la contratista asumió expresamente los riesgos derivados de políticas gubernamentales que afectaran el futuro del ISS, incluyendo su liquidación, renunciando a reclamar desequilibrios económicos o perjuicios derivados. Por ello, no prosperó la reclamación por terminación anticipada. - Deficiencias en los títulos entregados: No se consideró incumplimiento del ISS, dado que el contrato atribuía a la contratista la obligación de instrumentar jurídicamente los procesos, incluyendo la constitución de títulos ejecutivos. - Pago de honorarios por labores de sustanciación: Se concluyó que el contrato no estipuló pago por dichas labores, por lo que no hubo incumplimiento en este aspecto.

Liquidación judicial del contrato y condena

El Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal Administrativo y ordenó la liquidación judicial del contrato, reconociendo un saldo a favor de la contratista equivalente al valor actualizado de $66.555.768,39 por concepto de honorarios adeudados en los 367 procesos con recaudo efectivo. Asimismo, condenó al Ministerio de Salud y Protección Social, en calidad de responsable solidario, al pago de dicha suma. Se negaron las demás pretensiones y se condenó en costas al Instituto de Seguros Sociales, las cuales deberán ser asumidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Conclusión de la providencia

La decisión del Consejo de Estado reafirma la importancia de la correcta interpretación de los contratos estatales, el principio de autonomía de la voluntad, y la responsabilidad contractual de las entidades públicas en el reconocimiento de obligaciones derivadas de la gestión administrativa, aun cuando los pagos dependan de terceros. Se destaca también la relevancia de los principios procesales como la congruencia y la legitimación, que delimitan el alcance del litigio y la competencia judicial. La sentencia ordena la liquidación judicial con reconocimiento económico a favor de la contratista, evidenciando que la omisión en el reconocimiento de honorarios por recaudo efectivo configura incumplimiento contractual y responsabilidad patrimonial del Estado, con efectos para las entidades solidariamente responsables. De esta manera, se sientan precedentes relevantes para la ejecución y supervisión de contratos estatales, garantizando el respeto a los derechos de los contratistas y la adecuada administración de los recursos públicos.