Providencia en segunda instancia sobre controversia contractual

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, que había declarado la nulidad de la Resolución No. 168 de 2015, emitida por la Secretaría de Gobierno y Seguridad del Departamento del Meta. Dicha resolución reconocía un desequilibrio económico en el contrato de compraventa No. 547 de 2015 y ordenaba el pago de $415.612.050 a la sociedad contratista INCAS S.A.S.

Antecedentes del caso

El Departamento del Meta celebró en abril de 2015 un contrato para la adquisición de filtros portátiles purificadores de agua de uso militar destinados a la Séptima Brigada del Ejército. El contrato estableció que la propuesta económica debía presentarse en pesos colombianos, incluyendo todos los costos inherentes a la ejecución, sin posibilidad de ajustes posteriores. Se pactó un anticipo del 30% del valor total, desembolsado en mayo de 2015. Durante la ejecución, el contratista solicitó en agosto de 2015 un reajuste de precios argumentando un desequilibrio económico derivado de la devaluación del peso frente al dólar, dado que los bienes debían ser importados y los costos aumentaron debido a la fluctuación cambiaria. La Secretaría de Gobierno y Seguridad expidió la Resolución No. 168 reconociendo dicho desequilibrio y ordenando el pago correspondiente. Posteriormente, la Secretaría Jurídica del Departamento recomendó la revocatoria del acto por considerar que carecía de respaldo jurídico, sugiriendo incluso la iniciación de acción de lesividad. Ante la negativa del contratista a consentir la revocatoria, el Departamento presentó demanda para anular la resolución con fundamento en la falsa motivación.

Consideraciones jurídicas de la Sala

El Consejo de Estado confirmó la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer la acción de nulidad de un acto administrativo de naturaleza contractual y reconoció la legitimación activa del Departamento para demandar su propio acto. El análisis se centró en determinar si la Resolución No. 168 de 2015 adolecía de vicio de falsa motivación, específicamente en si la fluctuación del dólar constituía un hecho imprevisible que justificara el reconocimiento del desequilibrio económico conforme a la teoría de la imprevisión consagrada en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993. La Sala recordó que:

• La imprevisión requiere que el hecho que altera la ecuación contractual sea extraordinario, imprevisible, ajeno a las partes y que cause una afectación grave y anormal en la economía del contrato.
• La fluctuación de la tasa de cambio es un riesgo inherente y previsible en contratos que involucran importaciones, especialmente cuando el contratista es experto en la materia.
• En este caso, la propuesta se presentó en pesos colombianos, incluyendo todos los costos, sin mecanismo de ajuste, lo que implica la asunción del riesgo cambiario por parte del contratista.
• La tasa representativa del mercado (TRM) evidenció una tendencia constante al alza desde agosto de 2014, antes de la celebración del contrato, lo que permitía prever dicha fluctuación.
• El contratista recibió el anticipo en mayo y no inició la adquisición inmediata de los bienes, demorando la declaración de importación hasta septiembre, cuando la tasa ya había aumentado notablemente.
• La factura proforma presentada fue expedida a nombre de una tercera empresa, distinta al contratista, y llegó después de la expedición de la resolución, por lo que no podía sustentar la motivación del acto.

Con base en lo anterior, la Sala concluyó que la Resolución No. 168 de 2015 fue expedida con fundamentos fácticos y jurídicos erróneos, configurando falsa motivación. Por tanto, el acto es nulo y la entidad no está obligada a pagar la suma reconocida.

Decisión y efectos

El Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta que declaró la nulidad de la Resolución No. 168 de 2015 y ordenó que el Departamento no pague la suma reconocida por desequilibrio económico. Además, condenó en costas a la sociedad demandada en segunda instancia y fijó las agencias en derecho correspondientes. Asimismo, dispuso remitir copia de la providencia al proceso ejecutivo contractual en curso para que se garantice la coherencia entre las decisiones judiciales.

Importancia jurídica del fallo

Esta decisión reafirma la importancia del principio de congruencia en materia contencioso administrativa y la necesidad de motivaciones claras y ajustadas a la realidad en los actos administrativos, especialmente en los relativos a contratos estatales. Además, confirma que la fluctuación de indicadores económicos previsibles no puede ser invocada para justificar desequilibrios contractuales, salvo que se demuestren hechos extraordinarios e imprevisibles. De este modo, el fallo aporta claridad sobre la aplicación de la teoría de la imprevisión y el equilibrio económico en contratos públicos, elementos esenciales para la seguridad jurídica en la contratación estatal.