Distinción entre contratos y convenios interadministrativos

Los contratos interadministrativos se caracterizan por una relación conmutativa en la que una entidad estatal contrata a otra para la prestación de bienes o servicios, con contraprestación económica. Por el contrario, los convenios interadministrativos tienen una finalidad asociativa y colaborativa, donde las entidades actúan en igualdad para cumplir funciones públicas comunes, sin intercambio oneroso ni pago de honorarios. Esta diferencia es crucial para definir el régimen normativo aplicable. Los contratos se someten al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), mientras que los convenios se rigen principalmente por sus propias cláusulas y principios de colaboración, aplicándose el EGCAP solo de forma supletoria ante vacíos normativos.

Liquidación unilateral y título ejecutivo

La liquidación es el ajuste de cuentas final entre las partes. En contratos estatales, la liquidación unilateral está prevista legalmente para casos en que la liquidación bilateral no sea posible. Sin embargo, en convenios interadministrativos no es procedente realizar liquidación unilateral ni exigir reintegro de recursos no ejecutados mediante actos administrativos unilaterales, salvo que exista un pacto expreso que habilite esta facultad. Un acto administrativo de liquidación unilateral sin habilitación convencional no constituye título ejecutivo suficiente para iniciar cobro coactivo. No obstante, la entidad aportante puede recurrir a documentos contractuales y de ejecución (convenio, modificaciones, informes de supervisión, actas de liquidación parcial) que, en conjunto, podrían conformar un título ejecutivo complejo, sujeto a valoración judicial.

Multas, cláusula penal y competencia temporal

Las multas y cláusulas penales son mecanismos válidos para asegurar el cumplimiento contractual, pero su eficacia y procedimiento dependen del tipo de instrumento jurídico. En contratos sometidos al EGCAP, la imposición de multas puede realizarse durante la ejecución, mientras que la cláusula penal puede hacerse efectiva hasta la liquidación del contrato. En convenios interadministrativos, estas estipulaciones son obligaciones accesorias entre las partes, pero no habilitan potestades administrativas para imponerlas unilateralmente ni para aplicar el procedimiento sancionatorio previsto en la Ley 1474 de 2011. La ejecución de estas obligaciones debe seguir lo pactado contractualmente y, en caso de incumplimiento, acudir a conciliación extrajudicial y jurisdicción competente.

Procedimientos sancionatorios y liquidación

En contratos estatales, el procedimiento sancionatorio y el trámite de liquidación pueden desarrollarse simultáneamente, sin que uno sea requisito para el otro. El inicio del procedimiento sancionatorio no suspende los términos para la liquidación unilateral. En convenios interadministrativos, el procedimiento sancionatorio no es aplicable por tratarse de materias de reserva legal que no pueden constituirse por acuerdo convencional. Por tanto, no existe concurrencia ni suspensión entre actos sancionatorios y de liquidación.

Declaratoria de siniestro y garantías

No es procedente declarar el siniestro para afectar pólizas de garantía basándose exclusivamente en incumplimientos ocurridos en la etapa postcontractual de convenios interadministrativos, como la mora en el reintegro de recursos. Esa potestad está reservada a los contratos estatales sometidos al EGCAP. En convenios, cualquier reclamación debe ajustarse a lo pactado y a las reglas del derecho de seguros.

Inhabilidades y Registro Único de Proponentes

La imposición de multas o declaratoria de incumplimiento con afectación de cláusula penal pecuniaria no genera inhabilidad para contratar con entidades estatales, pues estas tienen un régimen constitucional especial que garantiza la continuidad de la función administrativa. Las inhabilidades previstas en la Ley 1474 de 2011 aplican exclusivamente a particulares contratistas. Asimismo, las sanciones contractuales impuestas a entidades públicas no generan anotaciones en el Registro Único de Proponentes ni afectan su capacidad de contratación.

Supervisión y responsabilidad del supervisor

La supervisión en convenios interadministrativos debe ser permanente, técnica y jurídica, orientada a garantizar el cumplimiento del objeto y la adecuada administración de recursos. El informe de presunto incumplimiento debe presentarse oportunamente para que la entidad pueda tomar decisiones dentro de sus competencias. Las demoras o disputas internas del ejecutor no justifican retrasos en la liquidación ni en la devolución de saldos no ejecutados. El supervisor que omita informar oportunamente puede estar incurriendo en responsabilidad disciplinaria o fiscal, especialmente si su omisión genera daño patrimonial al Estado.

Conclusión

El concepto enfatiza la importancia de distinguir entre contratos y convenios interadministrativos para aplicar adecuadamente el régimen jurídico. En convenios, la autonomía de la voluntad y la igualdad entre las partes limitan la aplicación automática del EGCAP, especialmente en materia de liquidación unilateral y sanciones. La recuperación de recursos no ejecutados debe ajustarse a lo pactado, agotando mecanismos bilaterales o conciliatorios antes de acudir a vías judiciales. La supervisión diligente es clave para proteger el patrimonio público y evitar responsabilidades de los funcionarios. Para mayor detalle, el concepto completo y documentos relacionados están disponibles en la relatoría de la Agencia Nacional de Contratación Pública. --- Este artículo ofrece un panorama claro y riguroso sobre las normas y jurisprudencia recientes que regulan los contratos y convenios interadministrativos, facilitando la comprensión para abogados, funcionarios y público interesado.