Antecedentes y objeto de la controversia

El Consorcio Primera Infancia 2021 interpuso demanda contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) por presunto incumplimiento del contrato de interventoría No. 01015332021, suscrito en 2021. Según el consorcio, ejecutó las actividades y entregó los productos conforme a lo pactado, pero el ICBF se abstuvo injustificadamente de aprobarlos y pagar los valores correspondientes. Además, se alegó que el ICBF aplicó un parámetro de supervisión no previsto en el contrato ni en el pliego de condiciones, representado por una “Guía técnica de consulta” que fue socializada unilateralmente. El consorcio solicitó medidas cautelares para suspender el procedimiento sancionatorio iniciado por el ICBF, que declaró incumplimiento y aplicó cláusula penal pecuniaria, argumentando que la continuidad del proceso podría causar perjuicios irreparables, como daño reputacional y afectación en procesos de contratación pública debido a la reducción de puntaje prevista en la Ley 2195 de 2022.

Decisión del Tribunal Administrativo y apelación

El Tribunal Administrativo del Cauca negó las medidas cautelares, estimando que no estaba sustentada la procedencia en esta etapa procesal, ya que la materia sustancial del debate corresponde al fondo del proceso y requiere análisis exhaustivo. Además, señaló que el estudio del incumplimiento debe darse en la sentencia, sin que la suspensión del procedimiento sancionatorio fuera procedente. Frente a esta decisión, el consorcio interpuso recurso de apelación, argumentando que el tribunal aplicó incorrectamente el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), exigiendo requisitos que esta norma no contempla para decretar medidas cautelares. Asimismo, señaló que la continuidad del procedimiento sancionatorio podría generar decisiones contradictorias respecto a la misma controversia contractual.

Análisis y resolución del Consejo de Estado

El Consejo de Estado, en ejercicio de su competencia para resolver el recurso de apelación, efectuó un análisis detallado de los requisitos para decretar medidas cautelares conforme a los artículos 229 a 231 del CPACA. Destacó que las medidas cautelares tienen por objeto proteger provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, y que su concesión no implica prejuzgamiento del fondo del asunto. El alto tribunal concluyó que el consorcio cumplió con demostrar la apariencia del buen derecho (fumus boni iuris), al relacionar los hechos y fundamentos jurídicos que sustentan su pretensión, así como aportar prueba documental suficiente. Además, constató la titularidad del derecho invocado y que sería más gravoso para el interés público negar las medidas solicitadas, dado que la continuación del procedimiento sancionatorio podría generar múltiples procesos judiciales y administrativos para resolver un mismo litigio, generando desgaste para la administración de justicia y para la entidad pública. Finalmente, se consideró que existen serios motivos para creer que, de no concederse las medidas, los efectos de la sentencia serían nugatorios, debido a la posible confirmación de la resolución administrativa que declaró incumplimiento y aplicó la cláusula penal, lo que afectaría la posterior ejecución del fallo judicial.

Medidas decretadas y efectos

En consecuencia, el Consejo de Estado revocó el auto del tribunal que negó las medidas cautelares y decretó suspender el procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por el ICBF contra el consorcio por presunto incumplimiento contractual. En caso de que se profiera acto administrativo definitivo que declare incumplimiento o haga efectiva la cláusula penal, se ordenó suspender su ejecución. Además, se prohibió al ICBF iniciar nuevos procesos sancionatorios derivados de las obligaciones objeto de la controversia. El expediente fue devuelto al tribunal de origen para continuar con el trámite respectivo. Esta decisión busca garantizar la tutela judicial efectiva y evitar perjuicios irreparables al contratista en el curso del proceso judicial. --- Este caso evidencia la importancia de las medidas cautelares en la jurisdicción contencioso administrativa para proteger los derechos de las partes y asegurar la efectividad de las decisiones judiciales en controversias contractuales con entidades estatales, promoviendo así un equilibrio entre la administración pública y los contratistas privados.

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Consejo de Estado ordena suspender procedimiento sancionatorio contra consorcio por controversia contractual con el ICBF

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