Contexto y antecedentes del caso

El Tribunal Administrativo de Sucre conoció el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, que en primera instancia negó la nulidad de la Resolución No. 017 de 2022 expedida por la Empresa Social del Estado Centro de Salud de El Roble. Dicha resolución establecía el reglamento interno de recaudo de cartera y el procedimiento administrativo de cobro coactivo para la entidad. El demandante solicitó la nulidad del acto administrativo argumentando que fue expedido de manera irregular y con violación a las normas aplicables. Entre los cargos de nulidad se señaló la falta de competencia del gerente de la ESE para emitir la resolución, la aplicación errónea o derogada de normatividad, la improcedencia del cobro coactivo por parte de la ESE para deudas derivadas de la prestación del servicio de salud, y la omisión de reglamentación de excepciones en el mandamiento de pago. Se invocaron diversas disposiciones legales, entre ellas los artículos 29 y 116 de la Constitución Política, la Ley 1066 de 2006, la Ley 1437 de 2011 y el Estatuto Tributario. Por su parte, la ESE demandada contestó la demanda rechazando las pretensiones y defendiendo la legalidad del acto, argumentando que las entidades públicas tienen la prerrogativa de adelantar procedimientos de cobro coactivo y que la ESE no está excluida de dicha facultad. Asimismo, señaló la importancia de contar con mecanismos ágiles para el recaudo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

Decisión de primera instancia y el recurso de apelación

El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo negó la nulidad solicitada el 3 de noviembre de 2023, señalando que el reglamento interno de la ESE no estaba dirigido exclusivamente al cobro de cartera derivada de la prestación de servicios de salud, sino que establecía una reglamentación general del proceso de cobro coactivo. Además, indicó que aunque no es procedente el cobro coactivo respecto a créditos derivados de la prestación del servicio de salud, sí lo es para créditos propios de la función administrativa, lo cual no contradecía la normativa vigente. Frente a esta decisión, el demandante interpuso recurso de apelación reiterando la falta de competencia de las ESE para realizar procesos administrativos de cobro coactivo sobre acreencias derivadas de la prestación de servicios de salud, y sustentó su posición con pronunciamientos judiciales y administrativos previos.

Consideraciones de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre

La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, competente para conocer del asunto conforme al artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, analizó el recurso de apelación y los argumentos expuestos. En primer lugar, la Sala recordó la posición consolidada del Consejo de Estado respecto a la competencia de las Empresas Sociales del Estado para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo. Según la jurisprudencia reciente, las ESE son entidades públicas descentralizadas encargadas de la prestación del servicio público de salud, pero en materia contractual se rigen por el derecho privado. Esto implica que la prestación del servicio de salud es una actividad comercial que puede ser realizada por el Estado o por particulares en libre competencia. Por lo tanto, las deudas derivadas de esta actividad no pueden cobrarse mediante procedimiento administrativo de cobro coactivo, sino que deben ser reclamadas por la jurisdicción ordinaria, en igualdad de condiciones con los particulares. El Tribunal enfatizó que el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 excluye expresamente del cobro coactivo las deudas generadas en contratos de mutuo o derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades públicas desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a la de los particulares, lo cual aplica a las ESE en lo relacionado con la prestación del servicio de salud. En el análisis del caso concreto, la Sala examinó integralmente la Resolución No. 017 de 2022 y concluyó que, a pesar de que la sentencia de primera instancia interpretó el acto como una reglamentación general, el contenido y efectos de la resolución evidencian que su propósito fue establecer un mecanismo coercitivo para adelantar procedimientos de cobro coactivo sobre acreencias originadas en la prestación del servicio de salud. La motivación de la resolución se centró en el recaudo de recursos de salud de destinación específica y en la recuperación de cartera adeudada por entidades responsables del SGSSS, especialmente por las Entidades Promotoras de Salud. Así, se configuró una autotutela administrativa en una relación negocial propia de la prestación de servicios de salud, lo cual no está permitido ni resulta compatible con el régimen legal vigente. En consecuencia, la Sala revocó la sentencia de primera instancia y declaró la nulidad de la Resolución No. 017 de 2022, desvirtuando la presunción de legalidad que la amparaba.

Costas y efectos de la sentencia

De acuerdo con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, no se condenó en costas debido a que se trata de una acción de nulidad que involucra interés público. Finalmente, el expediente fue devuelto al juzgado de origen para las anotaciones pertinentes en los sistemas de información una vez la providencia quede en firme.

Conclusión

La sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Sucre reitera y aplica la doctrina jurisprudencial vigente sobre la competencia de las Empresas Sociales del Estado en materia de cobro coactivo, estableciendo límites claros para la actuación de estas entidades en la recuperación de créditos derivados de la prestación del servicio público de salud. Con esta decisión se reafirma la necesidad de respetar la igualdad de condiciones en la contratación y cobranza entre entidades públicas y particulares, así como la observancia del marco legal que regula las funciones administrativas y comerciales de las ESE. Esta resolución sienta un precedente importante para evitar prácticas administrativas que vulneren los derechos de los usuarios y se garantice el cumplimiento de los principios constitucionales en la gestión pública del sector salud.

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Tribunal Administrativo de Sucre anula reglamento interno de cobro coactivo de Empresa Social del Estado de El Roble

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