Contexto y naturaleza de la decisión

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, emitió un auto de segunda instancia el 27 de junio de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Este auto confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en primera instancia, había rechazado la demanda de una cooperativa contra la ADRES. La cooperativa solicitaba la nulidad del Oficio No. 20243218317301, emitido el 14 de marzo de 2024, en el que la ADRES negó la devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Antecedentes fácticos y procesales

La cooperativa demandante había solicitado la devolución de aportes correspondientes al 8.5% que pagó en exceso por cotizaciones de trabajadores con ingresos inferiores a diez salarios mínimos mensuales legales vigentes, en periodos comprendidos entre 2017 y 2021. La ADRES respondió mediante el oficio impugnado, indicando que no le correspondía a esta entidad resolver la solicitud, pues tal competencia recaía en las Entidades Promotoras de Salud (EPS), conforme a la normativa vigente, incluyendo el Decreto Ley 1281 de 2002 y sus modificaciones. El Juzgado de primera instancia consideró que el oficio de ADRES no constituía un acto administrativo definitivo, sino un acto de trámite que no afecta de manera directa o indirecta el fondo del asunto ni crea, modifica o extingue una situación jurídica particular. Por lo tanto, concluyó que el oficio no era susceptible de control judicial y rechazó la demanda. La cooperativa interpuso recurso de apelación, argumentando que la respuesta de la ADRES implicaba una negativa definida y que, por ende, sí debía ser objeto de control judicial. Además, alegó violaciones a derechos fundamentales como el acceso efectivo a la administración de justicia, igualdad, debido proceso y buena fe, invocando diversos artículos de la Constitución Política.

Consideraciones jurídicas del Tribunal

El Tribunal, en ejercicio de su competencia conforme al artículo 243 numeral 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), analizó el recurso de apelación contra el auto de rechazo de la demanda. En su análisis, reiteró los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado que delimitan la naturaleza de los actos administrativos susceptibles de control judicial. Según los artículos 43 y 138 del CPACA, para que un acto administrativo sea demandable en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe ser un acto definitivo, entendido como aquel que decide directa o indirectamente el fondo del asunto o hace imposible continuar la actuación administrativa. El Tribunal destacó que el oficio de la ADRES se limita a informar a la solicitante sobre el procedimiento que debe seguir para obtener la devolución de aportes y a señalar la incompetencia de la entidad para resolver la petición de fondo. La entidad remitió la solicitud a las EPS correspondientes, que son las encargadas de pronunciarse sobre la procedencia o no de la devolución. Por tanto, se concluyó que dicho oficio no contiene una declaración de voluntad con efectos jurídicos que modifique la situación jurídica de la cooperativa, sino que es un acto preparatorio o de trámite que no es objeto de control judicial conforme a la jurisprudencia aplicable. Respecto a las alegaciones de vulneración de derechos fundamentales y de desigualdad en el trato, el Tribunal señaló que no se observaron elementos probatorios que evidenciaran una situación análoga a la presentada en el caso, por lo que desestimó dichos argumentos. Finalmente, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia y ordenó notificar la providencia conforme a los procedimientos legales pertinentes.

Implicaciones y alcance de la decisión

Esta providencia reafirma la doctrina judicial sobre la naturaleza de los actos administrativos susceptibles de control en el ámbito contencioso administrativo. En particular, subraya que las respuestas de trámite o informativas que no definen el fondo del asunto ni crean una situación jurídica concreta no pueden ser objeto de nulidad ni restablecimiento del derecho a través de esta jurisdicción. Asimismo, clarifica la competencia de la ADRES y las EPS en materia de devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en concordancia con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. La decisión pone de manifiesto la importancia de distinguir entre actos administrativos definitivos y actos de trámite, aspecto fundamental para el adecuado ejercicio del control judicial y la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia. En conclusión, esta sentencia sienta un precedente relevante para futuros casos relacionados con devoluciones de aportes en salud, estableciendo claramente los límites de la competencia de la ADRES y reafirmando la necesidad de agotar los mecanismos administrativos correspondientes ante las EPS antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.