Contexto y alcance de la providencia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, con ponencia del magistrado encargado, emitió un auto el 7 de julio de 2025 dentro del proceso identificado como controversias contractuales, radicación número 25000-23-36-000-2023-00640-00, en el cual se resolvieron excepciones previas formuladas por el Municipio de Soacha frente a una demanda interpuesta por una Unión Temporal dedicada a la gestión de un contrato de concesión para infraestructura educativa en el municipio.
La demanda busca, entre otras pretensiones, la nulidad de varias resoluciones administrativas relacionadas con el contrato de concesión No. 1428 de 2009, el reconocimiento de incumplimientos contractuales, la condena por cláusula penal pecuniaria o reparación de perjuicios, el restablecimiento del equilibrio económico del contrato y el reconocimiento de sumas adeudadas con su debida indexación.
Antecedentes procesales y fácticos
La demanda fue admitida el 6 de mayo de 2024, con notificación a las partes entre mayo y junio del mismo año. El Municipio de Soacha respondió la demanda el 23 de julio de 2024, presentando varias excepciones previas, entre ellas la indebida escogencia del medio de control y la caducidad de la acción, además de solicitar pruebas y formular un llamamiento en garantía contra quien se desempeñó como Secretario de Educación y Cultura en el municipio durante el período correspondiente.
Posteriormente, el Tribunal admitió el llamamiento en garantía y notificó al citado funcionario en febrero de 2025. Finalmente, el expediente ingresó al despacho para decisión el 7 de abril de 2025.
Consideraciones jurídicas del Tribunal
El Tribunal examinó particularmente las excepciones previas relacionadas con la indebida escogencia del medio de control y la caducidad, presentadas por la entidad demandada. La entidad argumentaba que el medio adecuado para impugnar las resoluciones administrativas debía ser el de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y no el medio de controversias contractuales contemplado en el artículo 141 del mismo código.
Asimismo, el Municipio alegaba que algunas pretensiones relativas a pagos por servicios externos (carrotanques) debían tramitarse por la vía ejecutiva y que la demanda era extemporánea en varios aspectos.
El Tribunal hizo precisiones conceptuales sobre los medios de control judicial previstos en el ordenamiento jurídico:
- Nulidad y restablecimiento del derecho: Procedente para impugnar actos administrativos cuando se afectan derechos por ilegalidad del acto.
- Controversias contractuales: Idóneo para resolver disputas derivadas de actos administrativos contractuales y daños relacionados con contratos estatales.
- Reparación directa: Aplicable cuando el daño proviene de hechos u omisiones administrativas no ligados a actos administrativos específicos.
El Tribunal resaltó que la elección del medio de control debe atender al origen del perjuicio y no a la voluntad del demandante. En este caso, los actos administrativos impugnados son de naturaleza contractual y están relacionados con la ejecución del contrato de concesión, motivo por el cual el medio adecuado es el de controversias contractuales.
Además, se abordó la doctrina sobre los actos administrativos encadenados, que establece que cuando existen actos administrativos con contenido sustancial autónomo pero relacionados secuencialmente —como la declaratoria de incumplimiento y la liquidación unilateral de un contrato— deben ser impugnados conjuntamente en el mismo proceso para garantizar la integridad de la decisión judicial.
El Tribunal concluyó que las resoluciones administrativas cuestionadas se encuentran dentro del ámbito contractual y su impugnación a través del medio de controversias contractuales es procedente, por lo que rechazó la excepción de indebida escogencia del medio de control.
En relación con la caducidad, el Tribunal determinó que el término de dos años previsto en el artículo 164 del CPACA para este medio de control se estaba respetando, pues el contrato terminó el 31 de diciembre de 2022 y la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2023, dentro del plazo legalmente establecido. Por tanto, también negó la excepción de caducidad.
Finalmente, el Tribunal señaló que existen solicitudes de prueba pendientes y convocó a las partes a una audiencia inicial que se realizará de manera virtual el 11 de septiembre de 2025, para concretar aspectos probatorios y avanzar en el trámite procesal.
Implicaciones de la decisión
Este auto reafirma la importancia de la correcta clasificación del medio de control judicial en controversias administrativas contractuales, conforme a la naturaleza jurídica de los actos administrativos involucrados y la doctrina de actos administrativos encadenados. Además, establece pautas claras para la determinación de la caducidad en procesos de controversias contractuales.
La decisión contribuye a la consolidación de principios procesales que garantizan la congruencia y exhaustividad en la tutela judicial de los contratos estatales, evitando la fragmentación arbitraria de las demandas que pueda afectar la integridad de la administración de justicia.
Este pronunciamiento judicial resulta relevante tanto para operadores jurídicos especializados como para ciudadanos interesados, al clarificar los mecanismos procesales adecuados para dirimir conflictos contractuales con entidades públicas y promover una administración de justicia más eficiente y coherente en materia contractual.
