Providencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en auto del 18 de junio de 2025, resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la negación del mandamiento de pago en un proceso ejecutivo fundamentado en un contrato estatal. La parte ejecutante pretendía obtener el pago de un saldo adeudado por la Agencia Nacional de Tierras (ANT), entidad demandada junto con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Antecedentes fácticos y procesales

La solicitante, a través de apoderado judicial, interpuso demanda ejecutiva para reclamar el pago del saldo del precio de un contrato de compraventa de un inmueble denominado "Los Cachorros". La documentación aportada incluía el contrato de promesa de compraventa, escritura pública que perfecciona la venta, acta de entrega material del bien inmueble, y una factura electrónica de venta (FE-3) emitida a favor de la ANT. El auto objeto de recurso, proferido el 11 de diciembre de 2024, negó el mandamiento de pago argumentando que la factura electrónica no contaba con una aceptación expresa por parte de la entidad estatal ni se acreditó la aceptación tácita conforme a la ley comercial, requisito indispensable para que la factura ostente mérito ejecutivo. La providencia fue notificada el 16 de enero de 2025 y, dentro del término legal, se interpuso el recurso de reposición.

Consideraciones jurídicas

El Tribunal recordó que el recurso de reposición es procedente contra autos judiciales y debe presentarse dentro del término de tres días hábiles siguientes a la notificación. En este caso, el recurso fue interpuesto oportunamente. El problema jurídico planteado consistió en determinar si debía revocarse la negación del mandamiento de pago, considerando la alegación de la parte ejecutante de que la aceptación de la factura no era un requisito contractual y que, en subsidio, habría operado la aceptación tácita. El Tribunal expuso el marco normativo aplicable, destacando que el proceso ejecutivo requiere un título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible, conforme a los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En particular, para contratos estatales, el título ejecutivo es complejo y debe integrarse por el contrato, la factura y demás documentos que demuestren el cumplimiento de las condiciones contractuales y legales que hacen exigible la obligación. Se enfatizó que la factura electrónica de venta, regulada por la Ley 1231 de 2008 y el Código de Comercio, es un título valor que debe contar con aceptación expresa o tácita para adquirir mérito ejecutivo. La aceptación es un acto jurídico unilateral del deudor que reconoce inequívocamente la obligación incorporada en la factura. La aceptación tácita, prevista en el artículo 773 del Código de Comercio, opera solo si se cumplen tres requisitos: recepción efectiva de la mercancía o servicio, recepción efectiva de la factura por el adquirente y transcurso de tres días hábiles sin reclamo alguno. La carga de probar estos hechos recae sobre el ejecutante. No obstante, en la contratación pública, la aceptación tácita no opera automáticamente debido a las reglas especiales de derecho público que exigen un estándar superior para la validación y control del gasto estatal. El incumplimiento de los requisitos contractuales y documentales impide la exigibilidad de la factura como título ejecutivo. El Tribunal aclaró que la ausencia de aceptación expresa o tácita y la falta de documentos contractuales esenciales —como certificaciones de cumplimiento o acuerdos entre copropietarios— impiden que la factura electrónica tenga mérito ejecutivo. Además, la obligación de pago estaba dirigida a un grupo de vendedores en común, y no se demostró que la parte ejecutante estuviera habilitada para exigir individualmente el pago de su cuota. Finalmente, se señaló que la presentación de la factura para efectos administrativos no equivale a aceptación cambiaria ni renuncia a los requisitos legales del título valor. La capacidad ejecutiva de la factura depende del cumplimiento de todas las formalidades legales y contractuales.

Decisión

En virtud de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el auto que negó el mandamiento de pago, por no haberse aportado un título ejecutivo válido, completo y exigible. Se reconoció personería adjetiva al abogado representante de la parte ejecutante para efectos procesales, y se ordenó notificar la decisión conforme a la ley. Esta providencia reafirma la importancia del cumplimiento riguroso de los requisitos legales y contractuales en la ejecución de obligaciones derivadas de contratos estatales, especialmente en la utilización de facturas electrónicas como títulos valores con mérito ejecutivo. La exigencia de aceptación expresa o tácita y la presentación de documentos que conformen el título ejecutivo complejo son indispensables para garantizar la legalidad y validez del procedimiento ejecutivo contra entidades públicas.

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Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirma negación de mandamiento de pago en proceso ejecutivo contra entidad estatal

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