Tribunal y naturaleza de la providencia

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Consejo de Estado de Colombia, emitió una sentencia anticipada el 10 de julio de 2025 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 11001-03-24-000-2021-00301-00. La providencia resuelve una demanda interpuesta por una sociedad fiduciaria contra actos administrativos proferidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, entidad encargada de la vigilancia y regulación del sistema financiero.

Antecedentes fácticos y procesales

La Superintendencia Financiera emitió una orden administrativa en diciembre de 2020, conminando a una fiduciaria a presentar, para su autorización, los modelos de contratos de adhesión y/o de prestación masiva de servicios que se utilizarían para vincular a terceros interesados en adquirir unidades inmobiliarias en etapas posteriores a la preventa, así como el modelo marco completo del contrato de fiducia mercantil inmobiliaria al que se adherirían dichos terceros. La fiduciaria interpuso recurso de reposición, que fue resuelto en febrero de 2021 confirmando la orden administrativa. En consecuencia, la sociedad fiduciaria formuló una demanda solicitando la nulidad total de los oficios administrativos y el restablecimiento del derecho, alegando violaciones a principios constitucionales como la libertad de empresa, la autonomía contractual, la libre competencia, y el debido proceso. Los argumentos de la fiduciaria se centraron en que, en las etapas posteriores a la preventa, los adquirentes no tienen relación contractual ni reglamentaria directa con la fiduciaria, sino con el constructor mediante contratos de promesa de compraventa, por lo que no existiría obligación de presentar contratos de adhesión para su aprobación. Asimismo, denunció una supuesta falta de sustento legal en la orden administrativa, violaciones al debido proceso, y una indebida imposición de modelo de negocio que afectaría la competencia y la autonomía de la voluntad. La Superintendencia defendió la legalidad de sus actos, argumentando que la fiduciaria estaba realizando actividades en etapas posteriores a la preventa que implicaban la administración de recursos y la vinculación de adquirentes a través de contratos que debían ser autorizados para proteger los derechos de los consumidores financieros.

Consideraciones jurídicas y fundamentos de la decisión

El Consejo de Estado analizó los argumentos bajo el marco constitucional y legal vigente, destacando los siguientes aspectos clave:

Economía social de mercado y límites a la libertad empresarial: Se reconoció que Colombia adopta un modelo de economía social de mercado donde la libertad de empresa y contractual son principios fundamentales, pero no absolutos, permitiendo la intervención estatal para proteger el interés general y corregir desigualdades mediante regulación y control.
Intervención estatal en el sector financiero: Conforme al artículo 335 de la Constitución y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la actividad fiduciaria es objeto de vigilancia estatal debido a la captación y administración de recursos del público, requiriendo autorización y supervisión de la Superintendencia Financiera.
Protección al consumidor financiero: La Ley 1328 de 2009 establece un régimen especial para proteger al consumidor financiero, definido como cliente, usuario o cliente potencial de entidades vigiladas, lo que incluye a los adquirentes de unidades inmobiliarias vinculados indirectamente con la fiduciaria.
Obligación de presentar modelos contractuales: La Circular Básica Jurídica impone la obligación a las fiduciarias de presentar para aprobación previa los modelos de contratos de adhesión o prestación masiva de servicios que se utilicen en su actividad, con el fin de evitar cláusulas abusivas y proteger a la parte débil de la relación contractual.
Relación jurídica entre fiduciaria y adquirentes en fiducia inmobiliaria: Aunque los adquirentes no suscriben directamente el contrato de fiducia mercantil, la relación contractual indirecta a través del contrato de promesa de compraventa y la administración fiduciaria de los recursos que aportan, así como la transferencia de dominio de las unidades inmobiliarias, generan efectos jurídicos vinculantes sobre estos terceros, quienes deben ser protegidos como consumidores financieros.
Carácter de contratos de adhesión y prestación masiva: Los contratos que vinculan a los adquirentes reúnen características de adhesión y prestación masiva, ya que son estandarizados, unilaterales y no negociables individualmente, justificando su sometimiento a aprobación previa de la Superintendencia.
Garantías procesales y ausencia de violación al debido proceso: Se constató que la fiduciaria tuvo oportunidad de defensa durante el procedimiento administrativo, incluyendo el recurso de reposición, y que no se configuró violación al principio de confianza legítima.
Equilibrio entre libertad económica y protección del interés general: La providencia subrayó que la intervención estatal para la aprobación de contratos busca equilibrar la relación contractual y proteger a consumidores financieros sin vulnerar la libertad de empresa ni la competencia, siempre en cumplimiento de criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

En conclusión, el Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda, confirmando la legitimidad de la orden administrativa que impuso a la fiduciaria la obligación de presentar para autorización los contratos de adhesión y prestación masiva que vinculaban a los adquirentes de unidades inmobiliarias en etapas posteriores a la preventa. Además, no se condenaron costas procesales.

Implicaciones para el sector fiduciario y consumidores financieros

Esta decisión reafirma el papel de la Superintendencia Financiera como regulador y protector de los consumidores financieros en el sector fiduciario inmobiliario, estableciendo que la vinculación de los adquirentes de inmuebles mediante contratos de adhesión y prestación masiva es un mecanismo legítimo y necesario para garantizar la transparencia y seguridad jurídica en la administración de recursos y transferencia de bienes. Asimismo, señala la importancia del control estatal en actividades que involucran recursos del público, en consonancia con la Constitución y la legislación financiera, y clarifica que la libertad contractual y de empresa debe coexistir con la protección de los derechos de los usuarios del sistema financiero, especialmente en contratos estandarizados y de adhesión. Este pronunciamiento judicial aporta certeza jurídica respecto a la regulación de los contratos fiduciarios inmobiliarios y la supervisión de las prácticas comerciales en este ámbito, con un enfoque equilibrado entre la autonomía empresarial y la tutela de los derechos de los consumidores.

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Consejo de Estado confirma obligación de fiduciarias de presentar contratos de adhesión para protección de consumidores financieros

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