Contexto y naturaleza de la decisión

En un auto proferido el 13 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretó la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones Nos. 20243000000135 y 20243030002515, expedidas por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), las cuales habían declarado la pérdida de fuerza ejecutoria de una resolución previa que autorizaba la modificación sustancial y prórroga contractual del contrato de concesión portuaria No. 002 de 2005, celebrado con Grupo Portuario S.A. Contra esta decisión, la ANI y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) interpusieron recurso de apelación, que fue resuelto por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Antecedentes fácticos y procesales

El conflicto se originó cuando Grupo Portuario S.A., concesionario portuario, solicitó a la ANI la modificación sustancial del contrato de concesión para prorrogar su plazo por 20 años y agregar el área denominada “Muelle 13”. Inicialmente, la ANI autorizó esta solicitud mediante la Resolución No. 20233030018615 del 23 de diciembre de 2023. No obstante, una posterior reunión del Consejo Directivo de la ANI el 28 de diciembre de 2023 revocó esta autorización, alegando posibles afectaciones ambientales y una votación dividida y condicionada. En consecuencia, mediante las resoluciones cuestionadas, la ANI declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución inicial, impidiendo la modificación contractual. Grupo Portuario S.A. impugnó estas resoluciones alegando violaciones al debido proceso, competencia, derecho de defensa, desviación de poder y falsa motivación, y solicitó la suspensión provisional de sus efectos para evitar perjuicios económicos irreparables y la frustración de sus expectativas contractuales. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca acogió esta solicitud y decretó la medida cautelar, decisión que fue apelada por la ANI y la ANDJE.

Consideraciones jurídicas de la providencia

La Subsección C del Consejo de Estado analizó en primer lugar la figura jurídica de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, prevista en el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Este mecanismo implica que un acto administrativo deja de ser obligatorio y ejecutable cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho. Sin embargo, la Sala concluyó que, en este caso, la ANI no cumplió con los supuestos legales para aplicar dicha figura, pues la revocación se fundamentó en una decisión interna posterior de la misma entidad y no en circunstancias externas independientes que extingan la ejecutoriedad del acto. Respecto a la alegación de votación dividida y condicionada del Consejo Directivo de la ANI que invalidaría la autorización inicial, la Sala consideró que estas irregularidades afectan la validez del acto administrativo y deben ser debatidas en el trámite principal del proceso, no en la etapa cautelar. En consecuencia, estas circunstancias no justifican la pérdida de fuerza ejecutoria. En cuanto a la acreditación sumaria de perjuicios, la Sala destacó que el demandante aportó un dictamen pericial financiero que evidenció daños emergentes y lucro cesante derivados de la suspensión de los efectos de las resoluciones impugnadas. Además, se valoró que la suspensión provisional de las resoluciones cuestionadas era necesaria para proteger el objeto del proceso, dado que la negativa a prorrogar el contrato y a adicionar el “Muelle 13” afectaba la continuidad de la operación portuaria y generaba perjuicios económicos significativos. La Sala reafirmó que la suspensión provisional de actos administrativos es una medida cautelar que busca garantizar la efectividad de la sentencia y no implica prejuzgamiento sobre el fondo del asunto. Por ende, el análisis realizado en esta etapa es preliminar y no compromete la decisión final que se adoptará en el juicio. Finalmente, el Consejo de Estado confirmó el auto del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que decretó la suspensión provisional de las resoluciones expedidas por la ANI, ordenando devolver el expediente al tribunal de origen para continuar con el trámite correspondiente.

Implicaciones jurídicas y proceso

Esta providencia destaca la importancia de la correcta aplicación de la figura de pérdida de fuerza ejecutoria, resaltando que su procedencia está condicionada a la existencia de circunstancias posteriores al acto administrativo que impidan su ejecución, pero que no sean atribuibles a la propia administración mediante un cambio de posición interna. Asimismo, subraya la protección del derecho de confianza legítima y la garantía de seguridad jurídica frente a modificaciones arbitrarias de actos que crean situaciones jurídicas particulares y concretas, sin seguir el procedimiento legalmente establecido. El caso también evidencia la relevancia de la medida cautelar de suspensión provisional como herramienta para evitar daños irreparables o perjuicios económicos mientras se resuelve el litigio de fondo, asegurando que la sentencia pueda surtir efectos efectivos. Esta decisión del Consejo de Estado reafirma el equilibrio necesario entre la potestad administrativa para modificar actos y contratos y los derechos adquiridos por los particulares, en un marco de respeto al debido proceso y a la legalidad administrativa, fortaleciendo así la seguridad jurídica en el ámbito contractual y administrativo.

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Consejo de Estado confirma suspensión provisional en controversia contractual entre Grupo Portuario S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura

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