Contexto y tribunal competente

La decisión fue proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que conoció el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba. La controversia se vincula con la controversia contractual surgida tras la declaración unilateral de incumplimiento, imposición de cláusula penal pecuniaria y orden de liquidación de un convenio especial de cooperación en ciencia y tecnología.

Antecedentes fácticos y procesales

En diciembre de 2013, una universidad pública y un departamento territorial celebraron un convenio especial de cooperación con el objeto de ejecutar un proyecto orientado al diseño de un programa de estudios en infecciones y salud tropical. Este convenio fue financiado con recursos del Sistema General de Regalías y regulado por normatividad especial aplicable a actividades científicas y tecnológicas, que remite principalmente al derecho privado. Durante la ejecución del convenio, surgieron cuestionamientos acerca del cumplimiento de las obligaciones pactadas por parte de la universidad. En razón de un conflicto de intereses, el gobernador del departamento fue sustituido por un representante ad hoc, quien abrió un proceso sancionatorio contractual y expidió una resolución declarando el incumplimiento, imponiendo una cláusula penal por más de mil seiscientos millones de pesos y ordenando la liquidación del convenio. La universidad demandó la nulidad de dicha resolución, argumentando falta de competencia del funcionario, violación del debido proceso, improcedencia de la imposición de cláusulas penales y liquidación unilateral en virtud del régimen legal aplicable a este tipo de convenios. El Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la nulidad de la resolución por falta de competencia y violación al debido proceso, pero negó otras pretensiones de la demanda. En segunda instancia, el Consejo de Estado analizó el recurso de apelación interpuesto por el departamento para revocar o modificar la sentencia.

Consideraciones jurídicas de la providencia

El Consejo de Estado inició su análisis recordando que los convenios especiales de cooperación para actividades científicas y tecnológicas se rigen por normas especiales que remiten al derecho privado, en contraste con los contratos estatales regidos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP). Esta distinción es fundamental para delimitar las facultades y prerrogativas que puede ejercer cada parte. Se enfatizó que la administración pública, al celebrar convenios bajo este régimen especial, no puede aplicar directamente las cláusulas exorbitantes ni las potestades administrativas propias del régimen general de contratación pública. Por lo tanto, no está habilitada para expedir actos administrativos tales como la declaración unilateral de incumplimiento contractual, imposición directa de multas o cláusula penal, ni orden de liquidación administrativa, en la medida en que estos actos implican ejercicio de prerrogativas públicas no aplicables al derecho privado. Respecto a la facultad de declarar el incumplimiento y hacer efectiva la cláusula penal, la Sala destacó que tales facultades deben surgir expresamente del acuerdo convencional. En el caso examinado, el convenio contenía una cláusula que facultaba al departamento para declarar el incumplimiento y exigir el reintegro de recursos, así como realizar reclamación ante la aseguradora en caso de incumplimiento. Sin embargo, la declaración unilateral realizada no cumplió con los requisitos esenciales establecidos, en particular con las garantías del debido proceso y el derecho de defensa. La resolución cuestionada careció de especificidad sobre las obligaciones incumplidas, limitándose a referir un informe de interventoría que reportó un atraso en la ejecución del proyecto sin detallar las actividades incumplidas ni fundamentar la proporcionalidad del incumplimiento. Además, no se acreditó que la universidad hubiera tenido oportunidad real de controvertir los cargos, vulnerando el derecho constitucional al debido proceso. En cuanto a la orden de liquidación del convenio, la Sala recordó que esta figura es propia del régimen de contratación pública, con un procedimiento definido legalmente, pero no del régimen de derecho privado aplicable a estos convenios. La cláusula de liquidación incluida en el convenio no confería facultades unilaterales claras y expresas para que el departamento liquidara el convenio, y la simple remisión a normas de contratación estatal no puede modificar la naturaleza jurídica del negocio. Por tanto, las decisiones adoptadas en la resolución impugnada – declaración de incumplimiento, imposición de cláusula penal y orden de liquidación – no se ajustaron a lo pactado ni a la normatividad aplicable, careciendo de efectos vinculantes frente a la universidad.

Conclusiones y efectos de la sentencia

El Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia para declarar que el departamento incumplió el convenio especial de cooperación al expedir la resolución cuestionada y que las manifestaciones contenidas en ella no producirán efectos frente a la universidad. En consecuencia, no se declaró la nulidad del acto por tratarse de un acto contractual y no administrativo, pero sí se declaró el incumplimiento del negocio jurídico por extralimitación de facultades. Se condenó en costas a la parte demandada y se fijaron agencias en derecho a favor de la universidad. Esta sentencia pone de relieve la importancia de respetar la naturaleza jurídica especial de los convenios de ciencia y tecnología y el régimen de derecho privado que los regula, limitando la aplicación directa de las potestades administrativas propias del régimen general de contratación estatal. Asimismo, reitera la necesidad de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa en cualquier procedimiento contractual con implicaciones sancionatorias.

Implicaciones prácticas

Para las entidades públicas que celebran convenios especiales de cooperación en materia científica y tecnológica, esta providencia ofrece claridad sobre el alcance de sus facultades. La imposición unilateral de cláusulas penales o la liquidación administrativa no pueden fundamentarse en normas propias del régimen general de contratación pública, sino en lo pactado expresamente y respetando las garantías procesales. Los procedimientos sancionatorios contractuales en este contexto deben garantizar la especificidad de los cargos, la adecuada fundamentación y la efectiva posibilidad de defensa, evitando resoluciones genéricas que vulneren derechos constitucionales. Este pronunciamiento contribuye a delimitar con precisión el régimen aplicable a los convenios especiales de esta naturaleza, fortaleciendo la seguridad jurídica y la correcta gestión de los recursos públicos destinados a la investigación y el desarrollo tecnológico.

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Consejo de Estado define límites en la declaración de incumplimiento y liquidación de convenios de ciencia y tecnología

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