Providencia judicial en segunda instancia

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, proferida por el Consejero Ponente, dictó una sentencia de segunda instancia el 1 de julio de 2025, en el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Nacional de Protección contra una decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Subsección B de la Sección Tercera de enero de 2024. El proceso se originó por controversias contractuales entre un consorcio proveedor de servicios de arrendamiento de vehículos blindados y la UNP.

Antecedentes fácticos y procesales

El consorcio demandante, integrado por dos sociedades, suscribió con la Unidad Nacional de Protección varios contratos para el arrendamiento de vehículos blindados destinados a medidas de protección en el marco del programa nacional de protección. En particular, los contratos números 814 de 2017 y 826 de 2018, con valores que superan los 79.900 millones y 400 millones de pesos, respectivamente, y con plazos de ejecución que vencieron en 2018 tras prórrogas. La demanda presentada en junio de 2021 solicitó que se declarara el incumplimiento contractual de la UNP por no haber liquidado los contratos mencionados, ordenando la liquidación judicial y condenando al pago de saldos adeudados, intereses moratorios y costas procesales. La UNP se opuso argumentando que no existía incumplimiento, negó la prestación efectiva de servicios y alegó excepciones procesales de pleito pendiente e indebida acumulación de pretensiones. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró que la UNP incumplió su obligación de liquidar los contratos y ordenó la liquidación judicial con reconocimiento de valores a favor del consorcio, incluyendo intereses moratorios y condena en costas. La UNP apeló esta decisión.

Consideraciones jurídicas de la Sala

El Consejo de Estado evaluó dos aspectos cruciales planteados en el recurso de apelación: primero, si la falta de liquidación unilateral de los contratos por parte de la entidad pública configura incumplimiento contractual; segundo, si la liquidación judicial adoptada en primera instancia estuvo debidamente fundada en evidencia y litigio procesal. Respecto al primer punto, la Sala recordó que la liquidación unilateral es una prerrogativa pública de origen legal, regulada en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 dentro del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP). Esta facultad le permite a la administración pública resolver el balance final de cuentas del contrato, pero su ejercicio es potestativo y no genera responsabilidad contractual si no se realiza. Por tanto, la omisión de la liquidación unilateral no implica incumplimiento ni responsabilidad para la entidad pública. En cuanto a la liquidación judicial ordenada por el tribunal de primera instancia, la Sala subrayó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene naturaleza contradictoria y su objeto es resolver controversias y litigios existentes entre las partes. La pretensión de liquidación judicial debe estar sustentada en un conflicto claro y en la solicitud de consecuencias jurídicas concretas. En este caso, el consorcio solicitó la liquidación judicial sin precisar un conflicto específico ni demostrar saldos adeudados o incumplimientos asociados a los contratos 814 y 826. No presentó pruebas ni alegaciones que evidenciaran la existencia de un litigio sobre el estado económico final de dichos contratos. De hecho, ni siquiera mencionó en su demanda la existencia de saldos pendientes de pago o diferencias económicas concretas para esos contratos, lo que evidenció una falta de ánimo litigioso. La Sala también revisó la prueba documental aportada, incluyendo informes de supervisión y comunicaciones internas de la UNP, que no permitieron establecer con certeza si las facturas asociadas a esos contratos fueron pagadas o quedaron saldos insolutos. Ante la ausencia de elementos probatorios suficientes y la negación indefinida de la UNP sobre la existencia de deudas, la Sala concluyó que no existía una causa petendi que fundamentara la liquidación judicial ni el reconocimiento de intereses moratorios. Por tanto, la Sala modificó la sentencia impugnada, negando las pretensiones de la demanda en relación con los contratos 814 y 826, y condenó en costas al consorcio demandante por haber resultado vencido. También fijó agencias en derecho a favor de la Unidad Nacional de Protección, con base en el régimen procesal aplicable.

Implicaciones jurídicas

Esta decisión del Consejo de Estado reafirma la naturaleza jurídica de la liquidación unilateral de contratos estatales como una facultad pública legal y no contractual, cuyo incumplimiento no genera responsabilidad para la entidad pública. Asimismo, establece la necesidad de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se pronuncie únicamente sobre controversias debidamente planteadas y sustentadas en litigio real entre partes. De esta manera, se refuerza el principio de congruencia judicial, que impide que el juez adopte decisiones que no estén basadas en hechos y pretensiones claras y concretas. Además, se enfatiza la importancia de la carga probatoria en procesos contractuales frente al Estado, donde las partes deben aportar evidencia suficiente para sustentar sus reclamaciones económicas. Finalmente, esta providencia clarifica el alcance del control judicial en controversias contractuales estatales, delimitando el ámbito de los procesos judiciales y la función de la administración pública en el ejercicio de sus prerrogativas legales, promoviendo una mayor seguridad jurídica y eficiencia en la gestión contractual estatal.