Contexto y antecedentes del caso

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en Bogotá D.C., decidió en segunda instancia sobre un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La controversia surge de un contrato de consultoría celebrado entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) y un consultor encargado de elaborar y ajustar los diseños detallados para la construcción del corredor ambiental del humedal Córdoba. La EAAB demandó por considerar que los diseños contenían errores y deficiencias técnicas que, al ser utilizados para ejecutar los contratos de obra, ocasionaron perjuicios derivados de la inclusión de ítems no previstos y la prolongación del plazo de ejecución. En primera instancia, el Tribunal negó las pretensiones de la EAAB, argumentando que los diseños fueron recibidos a satisfacción y que la entidad no formuló observaciones ni reparos en el acta de liquidación del contrato. Además, se consideró que los problemas surgidos en la ejecución de las obras tenían causas diversas, no exclusivamente atribuibles al consultor. La entidad apeló dicha decisión, cuestionando la valoración probatoria y sosteniendo que los defectos solo pudieron evidenciarse durante la construcción.

Régimen jurídico aplicable y naturaleza del contrato

La EAAB, como empresa industrial y comercial del Estado dedicada a la prestación de servicios públicos domiciliarios, no está sujeta al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), por lo que el contrato de consultoría se rige por el derecho privado y las estipulaciones expresas pactadas entre las partes. El contrato celebrado configura un arrendamiento de servicios inmateriales, en virtud del cual el consultor asumió la obligación principal de elaborar y entregar los diseños requeridos para la ejecución de las obras, además de una garantía expresa sobre la calidad de dichos diseños. El contrato estableció que el consultor debía corregir, complementar o aclarar los diseños cuando se detectaran errores o faltantes durante la contratación o construcción, sin costo adicional para la entidad. Esta garantía de calidad constituye una obligación postcontractual que permanece vigente más allá de la entrega y liquidación del contrato principal, extendiéndose hasta la fase de ejecución de las obras para asegurar la idoneidad del producto contractual.

Defectos en los diseños y su impacto en la ejecución de las obras

La EAAB identificó cuatro defectos principales en los diseños entregados:

Omisión de la identificación de un box culvert que interfería con la cimentación del aula ambiental.
Omisión de un colector de alcantarillado en la zona proyectada para el sendero elevado.
Divergencia entre el trazado incluido en el diseño y el sendero antrópico existente, así como la ubicación de los miradores.
Presencia de especies arbóreas no incluidas en la resolución ambiental vigente, en el área destinada al aula ambiental.

La Sala constató, con base en informes técnicos, comunicaciones de contratistas y testimonios, que los tres primeros defectos estaban probados y afectaron la ejecución conforme a los diseños originales, requiriendo ajustes y generando suspensiones en los contratos de obra. En cambio, respecto al cuarto punto, se evidenció que no existió omisión en la identificación de las especies arbóreas, ni obligación contractual de tramitar permisos forestales, por lo que no se atribuyó responsabilidad al consultor en este aspecto. El consultor, por su parte, cumplió con la garantía de calidad al aceptar corregir los defectos detectados durante la ejecución de las obras. Sin embargo, esa acción no exime su responsabilidad por la entrega inicial defectuosa de los diseños, que incumplieron obligaciones específicas contenidas en los estudios previos y en los términos y condiciones del contrato, particularmente en lo relativo al levantamiento topográfico.

Responsabilidad contractual y cláusula penal

El Consejo de Estado determinó que la suscripción sin reservas del acta de recibo final y de liquidación del contrato no impide a la EAAB exigir la responsabilidad patrimonial del consultor por los perjuicios derivados de defectos en los diseños. La garantía de calidad y la obligación de indemnizar coexisten para proteger el interés práctico del acreedor y evitar que la aceptación inicial de los productos excluya posteriores reclamos por incumplimiento. Se calificó el incumplimiento como grave, pues afectó la obligación principal del consultor y frustró el fin práctico del contrato, al impedir la correcta ejecución de las obras conforme a los diseños entregados. En consecuencia, se ordenó el pago de la cláusula penal pecuniaria pactada, equivalente al 10% del valor total del contrato, por un monto cercano a los 60 millones de pesos. Por otra parte, no se acreditó la existencia de perjuicios materiales adicionales que justificaran indemnizaciones superiores a la cláusula penal. Tampoco se probó la procedencia de hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento y calidad del servicio, ni se reconoció derecho al consultor para exigir a la aseguradora, llamada en garantía, el reembolso de pagos derivados de la sentencia, dada la naturaleza indemnizatoria del seguro y el interés asegurable en cabeza de la EAAB.

Conclusiones y efectos de la sentencia

La Sala modificó la sentencia de primera instancia para declarar que:

La EAAB cumplió con sus obligaciones contractuales.
El consultor incumplió en la elaboración y entrega de los diseños, especialmente en la identificación de interferencias topográficas y en el trazado de los senderos.
El consultor debe pagar la cláusula penal pecuniaria acordada.
No proceden indemnizaciones adicionales ni pretensiones contra la aseguradora.
No se condenan costas en ninguna instancia.

Finalmente, la sentencia ordena devolver el expediente al Tribunal de origen para efectos de su ejecución. Este fallo ilustra la importancia de la garantía de calidad en contratos de consultoría técnica y la responsabilidad que persiste más allá de la entrega y aceptación inicial de productos, especialmente cuando defectos afectan la ejecución de obras públicas y generan perjuicios a la entidad contratante. Así, se reafirma el principio según el cual la responsabilidad contractual puede extenderse más allá de la formalización de la liquidación cuando existan defectos que impacten negativamente el objeto contractual y los intereses de la entidad pública.

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Consejo de Estado confirma responsabilidad contractual por defectos en diseño de obra pública en Bogotá

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