Providencia judicial y contexto procesal

El Consejo de Estado, en su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, emitió sentencia el 18 de junio de 2025, en segunda instancia, resolviendo el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Villavicencio contra la sentencia del Tribunal Administrativo “Sala Transitoria” del 24 de septiembre de 2018, que accedió parcialmente a las pretensiones de una sociedad ganadera en ejercicio de la acción de reparación directa. La decisión se enmarca en un proceso radicado bajo el número 50001233100020120026701, en el que se discute la responsabilidad patrimonial del municipio por la ocupación permanente de una franja de terreno destinada a la construcción de un puente vehicular.

Antecedentes y hechos relevantes

La sociedad ganadera demandante alegó que el municipio de Villavicencio ocupó de manera permanente y arbitraria una franja de terreno de su propiedad, identificada con matrícula inmobiliaria No. 230-0065145, con ocasión del contrato de obra No. 729, cuyo objeto fue la construcción de un puente vehicular sobre Caño Seco, en la vía antigua que comunica Villavicencio con Restrepo. La demandante solicitó que se condenara al municipio a pagar una indemnización por daño emergente equivalente al valor del área ocupada, estimado en más de mil trescientos setenta millones de pesos, así como intereses causados. Durante el proceso, se acreditó que la sociedad ganadera era propietaria del predio objeto de la controversia mediante escritura pública y certificado de tradición y libertad. En 2010, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Villavicencio declaró una zona de reserva que comprendía una franja del inmueble para la futura construcción de obras del sistema vial municipal. Asimismo, se suscribió un contrato de obra para la construcción del puente y se celebró un acuerdo entre el municipio y la sociedad para autorizar el desarrollo de la obra en el predio, estableciendo plazos para la negociación del terreno. No obstante, a pesar de las prórrogas otorgadas para la negociación y diversos actos administrativos, no se perfeccionó la adquisición del terreno mediante enajenación voluntaria ni se adelantó procedimiento expropiatorio. La obra fue entregada al municipio el 10 de mayo de 2011 y se constató la ocupación permanente del terreno afectado.

Consideraciones jurídicas de la sentencia

La Sala recordó que la acción de reparación directa es procedente para reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado cuando se ocasiona un daño antijurídico imputable a una entidad pública, incluyendo la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, conforme al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. Se destacó que el ejercicio oportuno de la acción es un presupuesto procesal esencial, por lo que se examinó de oficio la caducidad del derecho a accionar. El Consejo de Estado determinó que la demanda fue presentada dentro del plazo legal de dos años contados desde la finalización de la obra, conforme al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y la jurisprudencia vigente. Respecto a la legitimación en la causa, se confirmó que la sociedad ganadera está legitimada por activa como propietaria del inmueble y que el municipio de Villavicencio está legitimado pasivamente por ser la entidad que ejecutó la obra y ocupó el predio. Sobre el daño antijurídico, la Sala concluyó que la ocupación permanente de la franja de terreno afectó el derecho de propiedad de la sociedad, protegido por el artículo 58 de la Constitución Política, que garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta ocupación privó a la demandante del goce, disfrute y disposición de su bien inmueble. En cuanto a la imputación, se estableció que la ocupación permanente es atribuible al municipio, dado que se evidenció que no agotó las vías legales para adquirir el terreno, ya sea por enajenación voluntaria o expropiación administrativa, tal como lo exige la Ley 388 de 1997 y demás normatividad aplicable. Se aclaró que la declaración de zona de reserva por parte del Departamento de Planeación Municipal no exime al municipio de cumplir con estos procedimientos. El municipio, en su recurso de apelación, alegó que no existía ocupación del inmueble porque la obra se construyó sobre un terreno previamente afectado, y que la franja ocupada correspondía a una zona de ronda de río, bienes inalienables del Estado. Sin embargo, la Sala consideró que estas circunstancias no eximen al municipio de su responsabilidad, dado que se acreditó que la obra afectó el terreno privado y que la ocupación permanente fue realizada sin la debida adquisición legal.

Liquidación de perjuicios y condena en abstracto

En cuanto a la liquidación de perjuicios, la Sala reconoció la existencia del daño emergente pero señaló que no se pudo determinar con certeza el área exacta ocupada debido a discrepancias en los documentos y avalúos presentados, que oscilaron entre 2.868 y 3.280 metros cuadrados, incluyendo áreas de protección ambiental. Por ello, se ordenó una condena en abstracto y la apertura de un trámite incidental para determinar con precisión el valor del metro cuadrado y la extensión del área afectada, a través de avalúos realizados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y peritos expertos. Asimismo, se estableció que la indemnización no podrá superar el valor solicitado en la demanda, ajustado a valor presente. Finalmente, no se impusieron costas procesales, pues no se evidenció actuación temeraria por parte de las partes.

Decisión final

El Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia para declarar patrimonialmente responsable al municipio de Villavicencio por la ocupación permanente de la franja de terreno propiedad de la sociedad ganadera. Se condenó en abstracto al municipio a indemnizar el daño emergente, ordenando que el Tribunal Administrativo de origen adelante el trámite incidental para la determinación del monto preciso. La sentencia será protocolizada e inscrita para que sirva como título traslaticio de dominio del área ocupada a favor del municipio. Esta providencia reafirma el deber de las entidades públicas de respetar los derechos de propiedad privada y de cumplir con los procedimientos legales para la adquisición de bienes destinados a obras públicas, garantizando la reparación integral en caso de ocupaciones indebidas. Con esta decisión, se envía un mensaje claro sobre la importancia de respetar el marco legal en la ejecución de proyectos públicos, protegiendo los derechos de los particulares y asegurando la responsabilidad de las autoridades en el manejo de los bienes públicos y privados.

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Consejo de Estado confirma responsabilidad patrimonial del municipio por ocupación permanente de terreno para obra pública

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