Contexto y antecedentes del caso

El conflicto jurídico se originó a partir de un contrato de concesión suscrito el 28 de febrero de 1997 entre el municipio de Sincelejo y una sociedad dedicada al mantenimiento e instalación del alumbrado público en la ciudad. En dicho contrato, se estableció que la remuneración del concesionario se efectuaría mediante el recaudo de la tasa correspondiente al servicio, que sería facturada y cobrada por una empresa electrificadora local, encargada de trasladar los recursos a una fiduciaria designada por el concesionario. La empresa concesionaria alegó que entre la firma del contrato y el 30 de abril de 1998 no recibió pago alguno por parte del municipio, ni se garantizó el traslado oportuno de los dineros recaudados, lo que habría generado un incumplimiento contractual y daños patrimoniales que debían ser indemnizados. En consecuencia, interpuso demanda solicitando la declaratoria de incumplimiento y la condena al pago de perjuicios. El municipio negó las pretensiones, argumentando que la obligación de pago estaba condicionada al recaudo efectuado por la electrificadora, quien fue llamada en garantía, y que la falta de pago se debía a incumplimientos del concesionario en la prestación del servicio. Además, sostuvo que el convenio interadministrativo celebrado con la electrificadora no implicaba una subrogación en la obligación de pago por parte de ésta, sino un mandato para el recaudo.

La providencia de primera instancia y el recurso de apelación

El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 18 de julio de 2003, declaró no probadas las excepciones planteadas y negó las pretensiones de la demanda. Consideró que no se acreditó el perfeccionamiento del contrato debido a supuestas deficiencias en las pólizas de garantía, y que el municipio había cumplido con sus obligaciones al ceder los derechos sobre la tasa del alumbrado público al concesionario y celebrar el convenio interadministrativo con la electrificadora para la facturación y recaudo. Inconforme, la concesionaria interpuso recurso de apelación, alegando que el contrato sí se perfeccionó, que la obligación de pago del municipio no fue liberada por la celebración del convenio con la electrificadora, y que el convenio no implicaba una subrogación en la obligación de pago, sino únicamente un mandato para la gestión del recaudo. También argumentó que el municipio incumplió al no garantizar el traslado de los recursos recaudados a la fiduciaria.

Análisis y consideraciones del Consejo de Estado

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revisó detalladamente los antecedentes, documentos contractuales, convenios, contratos de fiducia, pruebas documentales y testimoniales. Destacó los siguientes puntos:

Perfeccionamiento del contrato: Según el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el contrato se perfecciona con el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación elevado a escrito. La Sala concluyó que el contrato de concesión sí se perfeccionó el 28 de febrero de 1997, diferenciando claramente el perfeccionamiento de la ejecución, que requiere la aprobación de garantías y disponibilidad presupuestal.
Forma de remuneración y cesión de derechos: La remuneración pactada deviene del recaudo de la tasa por alumbrado público trasladada a los usuarios en forma de tributo. El municipio cedió los derechos sobre dicha tasa al concesionario, quien debía recibir la contraprestación a través de la fiduciaria, con la facturación y recaudo a cargo de la electrificadora mediante un convenio interadministrativo.
Ejercicio y suspensión del contrato: Se acreditó que el contrato no se ejecutó durante el período reclamado (28 de febrero de 1997 a 30 de abril de 1998), debido a la falta de suscripción inicial del convenio interadministrativo, lo que motivó suspensiones y reinicios hasta septiembre de 1997, y la constitución tardía de la fiducia en marzo de 1998.
Obligación de pago del municipio: Aunque el municipio no estaba obligado a realizar un pago directo al concesionario, sí debía garantizar el recaudo efectivo del tributo a través de la electrificadora y el traslado de los recursos a la fiduciaria. No obstante, no se acreditó la existencia de recaudos efectivos en el período señalado, ni la ejecución del contrato.
Carga probatoria: La concesionaria no aportó pruebas suficientes que demostraran que el contrato se ejecutó y que se efectuó un recaudo efectivo que el municipio debió garantizar, lo que impidió configurar el incumplimiento contractual y la responsabilidad.
Objeciones al dictamen pericial: La Sala rechazó la objeción por error grave planteada por el municipio contra el dictamen pericial financiero, al considerar que las críticas se dirigían a aspectos técnicos y no a errores sustanciales que invalidaran la prueba.

Decisión final y consecuencias procesales

Con base en el análisis jurídico y probatorio, el Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre que negó las pretensiones de la concesionaria. Se estableció que el contrato sí se perfeccionó, pero que no se probó su ejecución ni el incumplimiento imputable al municipio durante el período reclamado, por lo que no se configuró la responsabilidad contractual. Asimismo, se reconoció a un nuevo litisconsorte cuasinecesario para la parte demandante y se rechazó la objeción al dictamen pericial. No se impusieron costas en segunda instancia por ausencia de actuación temeraria.

Importancia jurídica del fallo

Esta providencia refuerza la distinción entre perfeccionamiento y ejecución de contratos estatales, conforme a la Ley 80 de 1993, y aclara que la cesión de derechos sobre un tributo a favor del concesionario no implica necesariamente la liberación del ente territorial de su obligación de pago, sino que dicha obligación está supeditada al recaudo efectivo. Además, destaca la importancia de la carga probatoria para acreditar el incumplimiento y la responsabilidad contractual en contratos de concesión de servicios públicos. El fallo sirve como guía para la interpretación de contratos estatales de concesión y la distribución de responsabilidades en esquemas de remuneración basados en tasas o tributos, contextualizando la función de terceros en la facturación y recaudo y la necesidad de acreditar la ejecución contractual para reclamar incumplimientos. La decisión fue adoptada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, el 2 de julio de 2025, con ponencia de uno de sus magistrados, confirmando la sentencia de 2003 y concluyendo el proceso sin condena en costas en esta instancia.

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Consejo de Estado confirma negativa de responsabilidad contractual al municipio de Sincelejo en contrato de concesión de alumbrado público

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