Contexto y naturaleza de la decisión

El pasado 11 de junio de 2025, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), emitió un auto para resolver un conflicto negativo de competencias administrativas. Este conflicto surgió entre una Empresa Social del Estado (ESE) de un municipio del departamento de Córdoba, el departamento mismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en torno a cuál de estas entidades está facultada para responder a la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública durante el año 1989.

Antecedentes fácticos y procesales

El conflicto se originó cuando una administradora de fondos de pensiones solicitó al departamento de Córdoba el reconocimiento y pago del bono pensional de un trabajador que laboró como médico en la institución hospitalaria local entre abril y octubre de 1989. El departamento objetó la solicitud, argumentando que el trabajador no era beneficiario del convenio de concurrencia y que su vinculación laboral fue con la ESE Hospital Local, que se había constituido posteriormente. Por su parte, la ESE manifestó que para el período reclamado la institución no tenía personería jurídica y formaba parte del servicio seccional de salud, administrado por el departamento, por lo que correspondía a este último asumir la responsabilidad. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cambio, indicó que no era competente para responder por el pasivo pensional debido a que el trabajador no fue reportado en su momento como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. Ante la negativa de todas las autoridades involucradas, la administradora de fondos de pensiones solicitó al Consejo de Estado que resolviera el conflicto de competencias.

Consideraciones jurídicas y marco normativo

La Sala recordó que, conforme a los artículos 39 y 112 del CPACA, está habilitada para resolver conflictos de competencias cuando se cumplen ciertos requisitos, como la participación de una autoridad nacional y la existencia de una actuación administrativa concreta en curso. El análisis jurídico se centró en determinar cuál entidad tenía la competencia para tramitar y resolver de fondo la solicitud de bono pensional correspondiente a un período anterior a la constitución formal de la ESE Hospital Local como entidad con personería jurídica. Para ello, la Sala realizó un extenso repaso normativo, destacando la evolución del Sistema Nacional de Salud y el proceso de descentralización del sector salud en Colombia, así como los mecanismos establecidos para la financiación del pasivo prestacional del sector, con especial énfasis en:

• El Decreto Ley 2470 de 1968 y la Ley 9ª de 1973, que organizaron el sistema de salud en niveles nacional, seccional y local, asignando competencias administrativas a los departamentos y servicios seccionales.
• La Ley 60 de 1993 y la Ley 100 de 1993, que crearon el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud y establecieron la responsabilidad concurrente entre la Nación y las entidades territoriales para el pago de cesantías y pensiones causadas hasta 1993.
• La Ley 715 de 2001 y los decretos reglamentarios posteriores, que suprimieron el fondo y asignaron al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la obligación de suscribir convenios de concurrencia con las entidades territoriales para financiar el pago del pasivo.
• La Ley 1438 de 2011, que ratificó que el pago del pasivo prestacional generado hasta 1993 en instituciones públicas del sector salud es responsabilidad de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y que las ESE no tenían responsabilidad por no existir antes de esa fecha.
• El Decreto 586 de 2017, que estableció el procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud generado por personal retirado a 31 de diciembre de 1993 y la obligación de las instituciones hospitalarias y entidades territoriales de suministrar la información necesaria para suscribir los contratos de concurrencia.

Análisis del caso concreto y conclusión sobre la competencia

En el análisis específico, la Sala constató que para el período reclamado (abril a octubre de 1989), el Hospital Local de Montelíbano no contaba con personería jurídica y funcionaba como una dependencia del Servicio Seccional de Salud de Córdoba, el cual estaba adscrito administrativamente al departamento de Córdoba. Por tanto, conforme a la normativa y la jurisprudencia aplicable, el departamento de Córdoba era la entidad que prestaba directamente el servicio de salud y estaba obligada a presupuestar y pagar las cesantías y pensiones correspondientes hasta que se realizara el corte de cuentas con el fondo prestacional y se determinaran las responsabilidades en la concurrencia. En consecuencia, la Sala declaró competente al departamento de Córdoba para conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en cuestión.

Exhortos y recomendaciones

El Consejo de Estado exhortó a la ESE Hospital Local a suministrar toda la información necesaria al departamento de Córdoba para que este pueda efectuar el corte de cuentas con el fondo prestacional y suscribir los contratos de concurrencia respectivos. Asimismo, se exhortó al departamento de Córdoba para que adelante de manera prioritaria las gestiones necesarias y dé una pronta respuesta a la administradora de fondos de pensiones, en atención a la especial protección constitucional que asiste a los adultos mayores.

Implicaciones de la decisión

Esta decisión clarifica un aspecto crucial en la gestión del pasivo pensional en el sector salud, especialmente en casos que involucran períodos anteriores a la constitución formal de las ESE y el proceso de descentralización. La resolución reafirma la importancia de la correcta asignación de competencias entre entidades territoriales y nacionales para garantizar el cumplimiento de las obligaciones pensionales, en consonancia con la normativa vigente. El auto del Consejo de Estado es definitivo e inimpugnable, y busca asegurar que los derechos pensionales de los trabajadores del sector salud sean atendidos por la entidad correcta, evitando dilaciones y conflictos administrativos innecesarios. Esta decisión constituye una guía relevante para entidades públicas, profesionales del derecho y ciudadanos interesados en el sector salud y la seguridad social, pues establece criterios claros para la asignación de responsabilidades en el reconocimiento y pago del pasivo pensional.