Contexto y antecedentes del proceso

La presente providencia judicial se originó a partir de una demanda interpuesta el 11 de junio de 2025 contra el Decreto 0639 expedido por la Presidencia de la República. Dicho decreto convocaba a una consulta popular nacional. La demandante alegó que el decreto se expidió en contravía del orden constitucional, en particular por desconocer la negativa del Senado al concepto favorable solicitado por el Ejecutivo para la convocatoria, según lo previsto en el artículo 104 de la Constitución Política. Se argumentó que el decreto vulneraba además los artículos 4 y 189 de la Carta Política al exceder las competencias del Presidente en materia de consultas populares. El Consejo de Estado, a través de la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo, admitió la demanda el 19 de junio de 2025, señalando que el decreto tiene naturaleza de acto administrativo electoral y que, por tanto, es susceptible de control judicial mediante el medio de nulidad conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Además, se estableció que el decreto no emana directamente de la Constitución, sino que desarrolla facultades legales reguladas por leyes estatutarias, por lo que su validez debe analizarse bajo un juicio de legalidad.

Recursos y argumentos de la Presidencia de la República

Contra la admisión de la demanda se interpuso recurso de reposición por parte del apoderado de la Presidencia de la República, quien presentó varios argumentos clave:

• Capacidad procesal: Se sostuvo que la intervención de la Presidencia antes de la notificación formal del auto admisorio fue válida, invocando la figura de notificación por conducta concluyente prevista en el Código General del Proceso (CGP), y que el despacho incurrió en exceso ritual al desconocer esta actuación.
• Competencia para unificación jurisprudencial: Se afirmó que la Sección Quinta carecía de competencia para rechazar de fondo la solicitud de unificación jurisprudencial, ya que esta competencia corresponde exclusivamente a la Sala Plena del Consejo de Estado.
• Naturaleza jurídica del decreto: Se argumentó que el decreto es un acto administrativo de trámite, sin efectos jurídicos directos ni ejecutoriedad autónoma, y por ende no susceptible de control judicial.
• Competencia funcional: Se alegó que la competencia para controlar actos relacionados con consultas populares nacionales corresponde exclusivamente a la Corte Constitucional, conforme al artículo 241.3 de la Constitución, por lo que se solicitó remitir el expediente a dicho tribunal.

Consideraciones y decisión del Consejo de Estado

La Sala Quinta del Consejo de Estado analizó cada uno de los argumentos y concluyó lo siguiente:

• Sobre la capacidad procesal: La condición procesal de la parte demandada se consolida únicamente a partir de la notificación formal del auto que admite la demanda, conforme a los artículos 171 y 172 del CPACA. Por lo tanto, no es procedente considerar válida la intervención antes de esta notificación, ni aplicar la figura de notificación por conducta concluyente en esta etapa inicial.
• Competencia para unificación jurisprudencial: El despacho aclaró que no se efectuó un análisis de fondo sobre la solicitud de unificación porque en ese momento la Presidencia no tenía la calidad formal de parte. Además, el rechazo no implicó desconocer las competencias de la Sala Plena en esta materia, sino que se limitó a aspectos procesales.
• Naturaleza jurídica del decreto: El Consejo de Estado reiteró que el Decreto 0639 es un acto administrativo general con efectos jurídicos inmediatos, pues ordena la organización y realización de la consulta popular, afectando derechos y obligaciones. Asimismo, se destacó la providencia de la Corte Constitucional que confirmó esta naturaleza y descartó que el decreto tenga fuerza normativa equiparable a la ley.
• Competencia funcional para el control judicial: Se confirmó la competencia del Consejo de Estado para ejercer el control de legalidad sobre el decreto, dado que la Corte Constitucional ha señalado que no constituye un acto sujeto a su control constitucional. La competencia exclusiva de la Corte se limita a actos con fuerza normativa equiparable a la ley o a aspectos procedimentales internos del trámite de la consulta, lo cual no aplica en este caso. Además, se recordó que la Corte ha reconocido la autonomía del Consejo de Estado para conocer de estos asuntos sin conflicto competencial.

En consecuencia, el Consejo de Estado decidió no reponer el auto que admitió la demanda contra el Decreto 0639 de 2025 y que rechazó la solicitud de unificación jurisprudencial. Asimismo, reconoció la personería del apoderado de la Presidencia para efectos del proceso.

Conclusión

Este pronunciamiento reafirma la competencia del Consejo de Estado para controlar la legalidad de actos administrativos relacionados con consultas populares nacionales, en particular aquellos que, como el Decreto 0639 de 2025, tienen efectos jurídicos directos y no constituyen actos de trámite ni actos normativos equiparables a la ley. Además, clarifica los momentos procesales en que surgen las condiciones para la intervención formal de las partes y delimita el ámbito de actuación entre la jurisdicción contencioso administrativa y la Corte Constitucional en materia de consultas populares. Esta providencia contribuye a definir con mayor precisión el control judicial de los actos administrativos en el marco de los mecanismos de participación ciudadana en Colombia, fortaleciendo así el respeto a la legalidad y la transparencia en los procesos de consulta popular.