Contexto y antecedentes del caso

El proceso judicial se originó con la presentación de una acción popular por parte de habitantes de la zona rural del municipio de Tierralta, quienes denunciaron el colapso del puente vehicular sobre la quebrada conocida como "JUI", ubicado en la vía terciaria que conecta los corregimientos Palmira y El Diamante. El puente, construido hace más de dos décadas, sufrió fallas estructurales detectadas desde mayo de 2022, sin que las autoridades responsables adoptaran las medidas necesarias para su mantenimiento o reparación. El colapso definitivo ocurrió el 25 de octubre de 2022, dejando incomunicadas a más de 20 mil personas de comunidades rurales que dependen de esta vía para acceder a servicios básicos como salud, educación y transporte. Ante la situación, la comunidad construyó un puente artesanal de madera para permitir el paso peatonal, el cual no cumple con las condiciones mínimas de seguridad, incrementando el riesgo para los habitantes, especialmente niños y adolescentes. Los demandantes solicitaron al Tribunal Administrativo de Córdoba que se ordenara a INVIAS y al Municipio de Tierralta adoptar medidas inmediatas para la construcción de un nuevo puente y el mantenimiento adecuado de la vía, amparando derechos colectivos vinculados al espacio público, patrimonio público, seguridad, salubridad, acceso eficiente a servicios públicos y prevención de desastres.

Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba

El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto del 23 de julio de 2024, decretó la medida cautelar solicitada, ordenando a INVIAS y al Municipio de Tierralta cumplir el convenio interadministrativo suscrito el 28 de diciembre de 2023, que incluye la construcción del puente sobre la quebrada "JUI". El auto fijó un plazo máximo de seis meses para el desembolso de recursos por parte de INVIAS y para que el Municipio adelantara los trámites técnicos y administrativos para la selección del contratista responsable de la obra. De igual forma, el Tribunal dispuso que, en caso de que el convenio no estuviera vigente, ambas entidades debían iniciar los trámites para celebrar un nuevo convenio con el mismo objeto en un plazo de tres meses, seguido de otros tres meses para la ejecución de los trámites para la obra. El Tribunal fundamentó su decisión en la comprobación de la emergencia vial, el incumplimiento de las autoridades en la prevención del colapso y la afectación grave a los derechos e intereses colectivos de la población rural, tales como la movilidad, seguridad, salud y acceso a servicios públicos.

Recursos y argumentos del Instituto Nacional de Vías

INVIAS interpuso recurso de reposición y, subsidiariamente, de apelación contra la medida cautelar, alegando que el convenio interadministrativo 5082 de 2023 está vigente y que la entidad ha cumplido con sus obligaciones contractuales, incluyendo el giro de recursos al Municipio de Tierralta y el acompañamiento técnico. Por tanto, argumentó que no es procedente ordenar nuevamente el cumplimiento de un convenio ya activo. Asimismo, INVIAS sostuvo que no es competente para ejecutar obras en la vía terciaria objeto del proceso, que corresponde al Municipio, y que la orden de adelantar nuevos trámites para celebrar otro convenio vulnera las normas sobre gasto público, especialmente las relativas a anualidad y especialidad presupuestal. Finalmente, señaló que la suscripción previa de un convenio para el mejoramiento de la vía alterna aminoró las afectaciones a la comunidad, por lo que no estaría probada la vulneración de los derechos colectivos.

Decisión del Consejo de Estado y consideraciones jurídicas

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera del Consejo de Estado, en ejercicio de su competencia para resolver el recurso de apelación, confirmó en gran medida la medida cautelar emitida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, con modificaciones específicas. El alto tribunal reconoció la existencia de una acción popular fundada en derecho, destinada a proteger derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados por la omisión de autoridades públicas. En este caso, el colapso del puente y la falta de ejecución de obras de reparación configuraron una situación que justificó la adopción de medidas cautelares para prevenir perjuicios irreparables a la comunidad rural. Respecto a la alegación de que INVIAS ya habría cumplido sus obligaciones, la Sala señaló que, aunque el Instituto ha consignado los recursos al Municipio y suscrito el convenio, su función no se limita a la entrega de dinero, sino que también comprende el acompañamiento técnico, supervisión e interventoría hasta la terminación de la obra. La ausencia de actos concretos como la apertura del proceso de contratación para seleccionar contratista evidenció la necesidad de mantener la medida cautelar para asegurar el cumplimiento efectivo del convenio. En cuanto a la medida cautelar subsidiaria que ordenaba iniciar trámites para celebrar un nuevo convenio en caso de no estar vigente el actual, el Consejo de Estado determinó que, dado que el convenio está probado como vigente, dicha orden resulta innecesaria y por ello fue modificada, eliminando esta obligación. Finalmente, la Sala concluyó que la medida cautelar es idónea, proporcional y legalmente fundada, y debe cumplirse en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de INVIAS y el Municipio de Tierralta, así como en atención a las obligaciones contractuales derivadas del convenio interadministrativo.

Impacto y alcance de la resolución

Esta providencia reafirma la función de la acción popular como un mecanismo efectivo para la protección de derechos e intereses colectivos relacionados con la infraestructura pública y el bienestar de comunidades vulnerables. Además, clarifica el alcance de las medidas cautelares en este tipo de procesos, destacando la importancia de la supervisión y acompañamiento técnico durante la ejecución de obras financiadas mediante convenios interadministrativos. La decisión también pone de manifiesto las responsabilidades compartidas entre las entidades nacionales y territoriales en la gestión y conservación de la red vial terciaria, así como la obligación de garantizar la seguridad y movilidad de la población rural. Con esta resolución, el Consejo de Estado contribuye a brindar certezas jurídicas sobre la ejecución de proyectos públicos esenciales, reafirmando el principio de protección prioritaria de los derechos colectivos y fundamentales en contextos de emergencia vial y social, promoviendo así el bienestar y desarrollo sostenible de las comunidades afectadas en el departamento de Córdoba.