Contexto y antecedentes de la demanda
La demanda fue presentada contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT), con el objetivo de declarar la nulidad de dos resoluciones administrativas expedidas en la década de 1980 por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), entidad hoy sustituida por la ANT. Estos actos administrativos declararon como bienes baldíos reservados las denominadas Islas del Rosario y confirmaron esta decisión tras recursos interpuestos.
El demandante, actuando en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad simple en única instancia, solicitó un control de legalidad en abstracto de las resoluciones y la declaración de su nulidad. La demanda se fundamentó en la teoría de móviles y finalidades, alegando que los actos administrativos habían generado una grave afectación del orden público y social, de conformidad con el numeral 3 del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Consideraciones jurídicas y marco normativo
El despacho judicial recordó que el artículo 137 del CPACA establece que el medio de control de nulidad simple procede principalmente contra actos de carácter general, con la finalidad de proteger el orden jurídico abstracto. Excepcionalmente, este medio es aplicable a actos particulares cuando:
- No se persiga el restablecimiento automático de un derecho subjetivo.
- Se trate de recuperar bienes de uso público.
- Los efectos nocivos del acto afecten gravemente el orden público, político, económico, social o ecológico.
- La ley expresamente lo consagre.
Por otro lado, el artículo 138 del CPACA regula el medio de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el mecanismo adecuado para la protección de derechos subjetivos y la reparación de daños derivados de actos administrativos particulares.
En el caso concreto, la Sala concluyó que los actos administrativos demandados son de carácter particular y concreto, ya que modifican la situación jurídica de personas determinadas al clarificar la propiedad y naturaleza jurídica de las Islas del Rosario y rechazar solicitudes de reconocimiento de propiedad privada. Así, la nulidad de dichos actos implicaría el restablecimiento automático de derechos de naturaleza patrimonial.
Asimismo, aunque se alegó la afectación del orden público y social, la Sala subrayó que los actos fueron expedidos hace varias décadas y que en su momento se dio la oportunidad de participar a terceros interesados. Por tanto, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de nulidad simple.
Competencia y remisión del expediente
En cuanto a la competencia, el artículo 152 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, establece que los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de asuntos contencioso administrativos de carácter general para los cuales no exista regla especial de competencia. Además, el artículo 156 del mismo código determina que la competencia territorial en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se define por el lugar donde se expidió el acto o por el domicilio del demandante, siempre que la entidad demandada tenga sede en dicho lugar.
Dado que los actos administrativos fueron expedidos en Bogotá D.C. y la demanda implica restablecimiento automático de derechos, la Sala determinó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente en primera instancia para conocer del proceso.
Decisión final y efectos procesales
En consecuencia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró que carece de competencia para conocer la demanda y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que este continúe con el trámite correspondiente bajo las reglas del medio de nulidad y restablecimiento del derecho.
Este pronunciamiento evidencia la importancia de una adecuada clasificación y selección del medio de control jurisdiccional en materia administrativa, atendiendo a la naturaleza del acto impugnado y a las consecuencias jurídicas que la decisión pueda implicar, con especial apego a las disposiciones del CPACA y la interpretación consolidada por la jurisprudencia constitucional y administrativa.
Esta providencia contribuye a precisar los límites y alcances del medio de nulidad simple y su distinción con la nulidad y restablecimiento del derecho, reafirmando la competencia funcional y territorial de los tribunales en primera instancia para resolver asuntos relacionados con actos administrativos particulares que implican derechos subjetivos patrimoniales, garantizando así la correcta tutela judicial y el respeto al debido proceso en la jurisdicción contencioso administrativa.
