Providencia judicial y tribunal competente

El pasado 11 de julio de 2025, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, emitió una providencia en segunda instancia que resolvió los recursos de apelación contra la sentencia proferida el 1 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. La decisión confirmó la nulidad absoluta del contrato estatal cuestionado, celebrado por el municipio de Chía para la operación y modernización de su sistema de alumbrado público.

Antecedentes fácticos y procesales

En septiembre de 2019, la Procuraduría General de la Nación interpuso demanda de controversias contractuales contra el municipio de Chía y la sociedad concesionaria, solicitando la nulidad absoluta del Contrato de Concesión Nº 635 de 2018. Dicho contrato, valorado en aproximadamente 14.766 millones de pesos, fue celebrado para la operación, administración, mantenimiento, modernización, reposición y expansión del alumbrado público durante un periodo de 30 años. La demanda se fundamentó en la supuesta vulneración de los deberes de selección objetiva y planeación durante el proceso licitatorio que dio origen al contrato, lo que configuraría un abuso o desviación de poder según el artículo 44, numeral 3, de la Ley 80 de 1993. En particular, se cuestionó que la entidad territorial no contaba con certeza sobre la propiedad de la infraestructura sobre la que recaía el contrato, dado que la titularidad correspondía a terceros, y que la experiencia acreditada por la concesionaria no cumplía con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones, afectando la libre concurrencia de oferentes. Durante el proceso de selección pública nº 028 de 2018, tres propuestas fueron presentadas, siendo adjudicado el contrato a la promesa de sociedad futura conformada por dos sociedades. Sin embargo, la experiencia para sustentar la propuesta se acreditó a partir de contratos anteriores suscritos por uniones temporales en las que no todos los integrantes formaban parte de la futura sociedad concesionaria. Además, no se aportaron documentos suficientes para demostrar la cesión de participación de dichas uniones temporales hacia la concesionaria. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad absoluta del contrato, basando su decisión en la vulneración del deber de selección objetiva y las irregularidades en la acreditación de la experiencia del proponente ganador. Además, moduló los efectos de la nulidad para que el municipio tuviera un plazo máximo de 10 meses para contratar la prestación del servicio y condenó en costas a los demandados.

Consideraciones y fundamentos jurídicos

El Consejo de Estado confirmó la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) al contrato y al proceso de selección. Reafirmó que la nulidad absoluta del contrato puede ser declarada de oficio o a solicitud de parte, sin que sea necesario demandar previamente la nulidad del acto administrativo de adjudicación, salvo en el caso de que se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamente el contrato. En cuanto a la causal de nulidad, la Sala afirmó que el contrato adolece de nulidad absoluta por objeto ilícito, derivado del desconocimiento del deber de selección objetiva durante la licitación pública. En este sentido, la adjudicación del contrato a la concesionaria se produjo sin cumplir con los requisitos de experiencia establecidos en el pliego de condiciones, lo que contravino el orden público y los principios de la contratación estatal. La nulidad por abuso o desviación de poder invocada en primera instancia fue considerada inapropiada para este caso, aunque ello no afectó la confirmación de la nulidad del contrato por las razones expuestas. Respecto al principio de planeación, el Consejo indicó que si bien fue mencionado en la motivación de la sentencia de primera instancia, no constituyó el fundamento para la nulidad absoluta, pues la jurisprudencia ha establecido que su incumplimiento no es causal autónoma de nulidad. Sobre el principio de congruencia procesal, la Sala determinó que la sentencia apelada fue congruente con las pretensiones y el litigio planteados en el proceso, pues la Procuraduría había precisado claramente la causal de nulidad invocada. La modulación de los efectos de la nulidad, que otorgó al municipio un plazo para garantizar la continuidad del servicio de alumbrado público, fue considerada proporcionada y acorde con el interés general. En materia de restituciones, al no existir pruebas suficientes sobre la cuantía y ejecución del contrato hasta la declaratoria de nulidad, se confirmó la condena en abstracto para el reconocimiento y pago de las prestaciones efectivamente ejecutadas, con la liquidación a realizarse mediante incidente conforme al artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La Sala estableció parámetros claros para dicha liquidación, garantizando que la entidad estatal solo reconozca el valor correspondiente al beneficio obtenido. Finalmente, respecto a la condena en costas impuesta en primera instancia, el Consejo revocó dicha decisión, al considerar que la Procuraduría actuó en defensa del interés público, lo cual excluye la procedencia de condena en costas según el artículo 188 del CPACA. Asimismo, se abstuvo de imponer condena en costas en segunda instancia por la misma razón.

Conclusiones y efectos de la decisión

En conclusión, el Consejo de Estado modificó parcialmente la sentencia de primera instancia para precisar la modulación de los efectos de la nulidad absoluta del contrato estatal, con el fin de proteger el interés general y evitar la interrupción del servicio público de alumbrado en el municipio de Chía. Confirmó la nulidad por violación al deber de selección objetiva, estableció los parámetros para la liquidación de las prestaciones ejecutadas y revocó la condena en costas. Esta providencia reafirma la potestad jurisdiccional para declarar la nulidad absoluta de contratos estatales de oficio cuando se acrediten causales legales, sin necesidad de demandar la nulidad de actos administrativos previos salvo excepciones previstas. Además, subraya la importancia del cumplimiento riguroso de los principios y requisitos de la contratación estatal, especialmente el deber de selección objetiva, para garantizar la transparencia y la protección del interés público en la celebración de contratos con entidades territoriales. Con esta decisión, el Consejo de Estado envía un mensaje claro sobre la necesidad de garantizar procesos licitatorios transparentes y objetivos, que aseguren la adecuada prestación de servicios públicos y eviten perjuicios a la administración y a la ciudadanía. El municipio de Chía deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos, procurando una nueva contratación que cumpla con los requisitos legales y técnicos exigidos para la prestación del servicio de alumbrado público.