Tribunal y naturaleza de la providencia

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en ejercicio de su competencia para conocer recursos de apelación contra sentencias de tribunales administrativos, emitió la sentencia que confirmó la decisión proferida el 21 de junio de 2024 por la misma Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La providencia resuelve un recurso de apelación interpuesto en un proceso de controversia contractual entre la Imprenta Nacional de Colombia (demandante) y la Nación – Ministerio de Educación Nacional (demandado).

Antecedentes fácticos y procesales

La controversia surge a raíz de dos órdenes de compra relacionadas con la prestación de servicios de impresión, alistamiento y distribución de material pedagógico para el programa “Todos a Aprender”, adjudicadas a la Imprenta Nacional de Colombia mediante un acuerdo marco de servicios de impresión liderado por Colombia Compra Eficiente. Durante la ejecución de la orden de compra No. 14604 de 2017, el Ministerio de Educación solicitó a la Imprenta Nacional la elaboración de un plan de contingencia ante el paro de docentes convocado por la Federación Colombiana de Educadores (FECODE), que afectó la entrega del material educativo desde el 10 de mayo hasta el 5 de julio de 2017 aproximadamente. Como consecuencia, la Imprenta Nacional detuvo la distribución y almacenó el material en bodegas, incurriendo en gastos adicionales por bodegaje. En el acta de liquidación bilateral del contrato, el Ministerio reconoció parcialmente esos gastos, pagando por el bodegaje en Bogotá, pero negó el pago por bodegaje en otros departamentos (Huila, Caquetá, Meta, Nariño, Cauca, Antioquia, Cali y Putumayo) por falta de soportes suficientes. Ante esta negativa, la Imprenta Nacional presentó demanda mediante el mecanismo de controversias contractuales, solicitando el reconocimiento total de los gastos adicionales, intereses de mora y costos del proceso. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, fundamentando su decisión en la insuficiencia de la prueba aportada para acreditar con claridad y certeza los costos reclamados en los departamentos distintos a Bogotá.

Consideraciones jurídicas de la sentencia

El Consejo de Estado, en su análisis, confirmó los fundamentos del Tribunal de primera instancia señalando que:

La existencia y duración del paro docente así como la afectación en la entrega del material no se encuentran en disputa, ni tampoco el reconocimiento parcial del Ministerio por los costos en Bogotá.
El núcleo del litigio se centra en la acreditación de los gastos adicionales de bodegaje en los departamentos mencionados, los cuales la demandante pretendió demostrar mediante informes, facturas y comunicaciones internas.
Los documentos aportados no acreditan de manera suficiente, clara y precisa el monto, el lugar, la duración y las condiciones del almacenamiento en dichos lugares fuera de Bogotá.
El Ministerio de Educación solicitó información detallada y soportes específicos para establecer el monto reclamado, los cuales no fueron aportados ni en la etapa administrativa ni en el proceso judicial.
En particular, los informes de la empresa encargada del almacenamiento y las facturas presentadas no permiten identificar con certeza los costos ni su relación con las órdenes de compra en los departamentos en cuestión.
La ausencia de prueba suficiente impide que el Ministerio pueda controvertir la reclamación, pero también obliga a rechazar la pretensión por falta de cumplimiento de la carga probatoria conforme al artículo 167 del Código General del Proceso (aplicable por remisión del artículo 211 del CPACA).
La condena en abstracto prevista en el artículo 193 del CPACA, que permite condenar genéricamente cuando se acredita el perjuicio pero no su cuantía, no es procedente en este caso, dado que tampoco se acreditó la existencia misma del perjuicio reclamado.
Respecto a la condena en costas, el Consejo de Estado confirmó la imposición a la parte demandante, conforme a lo establecido en el artículo 365 del Código General del Proceso y el artículo 188 del CPACA, pues resultó vencida en el litigio.

Conclusión de la decisión

Por tanto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la Imprenta Nacional de Colombia relativas al pago de gastos adicionales por bodegaje en departamentos distintos a Bogotá durante la ejecución del contrato con el Ministerio de Educación Nacional. Asimismo, confirmó la condena en costas a cargo de la parte demandante. Esta providencia pone de manifiesto la importancia de la carga probatoria en los procesos de controversias contractuales frente a entidades estatales, especialmente cuando se reclaman costos adicionales derivados de situaciones excepcionales como paros o eventos imprevistos. La decisión resalta que la ausencia de documentación clara y suficiente puede ser determinante para el rechazo de las reclamaciones económicas en la contratación pública. Finalmente, el expediente será devuelto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para los trámites correspondientes, dando así cumplimiento a lo dispuesto en esta sentencia.

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Consejo de Estado confirma negativa de pago por gastos adicionales en contrato de impresión para programa educativo

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