Providencia de segunda instancia en acción contractual contra Empresas Públicas de Medellín

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, en decisión fechada el 18 de junio de 2025, resolvió el recurso de apelación interpuesto por una empresa contratista contra Empresas Públicas de Medellín (EPM), entidad demandada en un proceso por acción contractual. La providencia revoca la sentencia de primera instancia emitida en mayo de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, que había negado las pretensiones del contratante.

Antecedentes y naturaleza del contrato

El caso se relaciona con el contrato de obra pública número 2/DJV-856/47 celebrado entre EPM y el contratista para la construcción, reconstrucción y acondicionamiento de sumideros de aguas lluvias en el área metropolitana del servicio público de alcantarillado. El contrato, adjudicado en noviembre de 1993 y con un valor estimado de $177’211.620, tenía un plazo de ejecución de 365 días calendario a partir de la orden de inicio en febrero de 1994. Durante la ejecución, se presentaron dificultades atribuibles a la falta de especificación previa de las direcciones en las que debían realizarse las obras y al uso reiterado por parte de la interventoría de solicitudes urgentes que afectaron el cronograma contractual. EPM impuso una multa al contratista por desatención a órdenes de interventoría y posteriormente declaró el incumplimiento del contrato, ordenando hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y la garantía de cumplimiento.

Demandas y pretensiones

El contratista interpuso acción contractual solicitando, entre otros, la nulidad de los actos administrativos que impusieron la multa y declararon el incumplimiento, argumentando que dichos actos adolecían de falsa motivación y fueron expedidos con infracción en las normas en que debían fundarse, específicamente bajo el Decreto Ley 222 de 1983. Además, reclamó indemnización por perjuicios materiales y extrapatrimoniales, incluido daño al buen nombre o “good will” de la sociedad.

Consideraciones jurídicas y régimen aplicable

El Consejo de Estado confirmó que el régimen jurídico aplicable al contrato es el Decreto Ley 222 de 1983, vigente al momento de su celebración, conforme a los principios de estabilidad contractual y aplicabilidad de la ley vigente al momento de perfeccionamiento del negocio jurídico, estipulados en la Ley 153 de 1887 y la Ley 80 de 1993. En este régimen, las multas constituyen cláusulas exorbitantes con carácter conminatorio, destinadas a compelir el cumplimiento parcial de obligaciones dentro del plazo de ejecución contractual. La declaratoria de incumplimiento y la caducidad administrativa, por el contrario, se reservan para incumplimientos totales o graves que justifiquen la terminación anticipada del contrato y la ejecución de la cláusula penal pecuniaria.

Análisis sobre la multa impuesta

La Sala examinó la Resolución emitida por EPM el último día del plazo contractual, mediante la cual se impuso la multa por incumplimiento parcial consistente en la desatención de órdenes de interventoría. Se constató que la notificación de esta multa se efectuó catorce días después del vencimiento del plazo contractual, hecho que privó a la multa de su naturaleza conminatoria, pues ya no era posible que el contratista corrigiera su conducta. El Consejo de Estado sostuvo que la imposición y notificación de la multa fuera del plazo de ejecución carecen de competencia temporal, vulnerando el marco legal previsto en el Decreto Ley 222 de 1983 y el debido proceso administrativo. Además, señaló que la imposición de la multa y la declaratoria de incumplimiento se fundaron en los mismos hechos, lo que implicó una doble sanción inadecuada. Por tanto, los actos administrativos que impusieron la multa fueron declarados nulos por falta de competencia temporal y por contravenir la naturaleza conminatoria de la sanción.

Sobre la indemnización de perjuicios

Respecto a la indemnización solicitada por el contratista, la Sala encontró que no se aportó prueba suficiente que acreditara el descuento o pago efectivo de la multa que justificara el daño emergente alegado. Tampoco se demostró, mediante documentos contables, expertos o testimoniales, el perjuicio económico derivado del daño al buen nombre —good will— de la persona jurídica. La jurisprudencia recordó que el good will constituye un bien intangible patrimonial susceptible de indemnización solo si se prueba debidamente su existencia, afectación y cuantificación económica, lo cual no ocurrió en el presente caso.

Decisión final y costas

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y declaró la nulidad de las resoluciones que impusieron la multa. Sin embargo, negó las demás pretensiones relacionadas con indemnizaciones y perjuicios. Asimismo, no se condenó en costas, al no evidenciarse actuación temeraria o de mala fe por ninguna de las partes. Finalmente, ordenó devolver el expediente al tribunal de origen para las actuaciones procedentes.

Conclusiones jurídicas relevantes

Este pronunciamiento reitera principios fundamentales en materia de contratos administrativos y sanciones pecuniarias:

• Aplicación del régimen jurídico vigente al momento de celebración contractual: Los contratos deben regirse por la ley vigente al momento de su perfeccionamiento para garantizar estabilidad y seguridad jurídica.
• Carácter conminatorio de las multas bajo el Decreto Ley 222 de 1983: La imposición y notificación de multas deben realizarse dentro del plazo de ejecución contractual para mantener su finalidad coercitiva.
• Diferenciación entre incumplimiento parcial y total: Las multas sancionan incumplimientos parciales con el objetivo de compelir el cumplimiento, mientras que la declaratoria de incumplimiento y la caducidad se utilizan para incumplimientos totales que afectan el objeto contractual.
• Competencia temporal y debido proceso: Los actos administrativos deben respetar los límites temporales y los procedimientos legales para ser válidos y producir efectos jurídicos.
• Requisitos para la indemnización del good will: Se requiere prueba clara y especializada para acreditar el daño al buen nombre de una persona jurídica y su cuantificación económica.

Este caso aporta claridad sobre los límites temporales para la imposición de sanciones administrativas en contratos estatales y las exigencias probatorias para la reclamación de perjuicios por daño al buen nombre empresarial, consolidando así la protección de los derechos de los contratistas frente a actuaciones administrativas fuera de plazo y fortaleciendo el debido proceso en la contratación pública.