Contexto y antecedentes del conflicto

En un auto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con radicación 11001-03-06-000-2025-00321-00, se resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Empresa Social del Estado (ESE) Hospital de La Mesa, el departamento de Cundinamarca a través de su Unidad Administrativa Especial de Pensiones (UAEPC) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El caso se centró en definir quién tenía la competencia para reconocer y pagar un bono pensional correspondiente al tiempo laborado por un médico en una institución hospitalaria pública durante el período comprendido entre octubre de 1987 y octubre de 1988. El conflicto surgió luego de que Porvenir S.A., en representación del afiliado, solicitara al departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago del bono pensional por los tiempos certificados en la mencionada institución hospitalaria. Esta solicitud fue objetada por el departamento y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalando que el afiliado estaba registrado en bases de datos del cálculo actuarial del Ministerio de Salud y que la responsabilidad recaía en la institución hospitalaria, dada su naturaleza jurídica y el marco normativo vigente.

Estructura procesal y participación de las partes

En cumplimiento de lo establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, se abrió un período de cinco días para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos. La ESE Hospital, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron sus argumentos, mientras que otras partes guardaron silencio. Las posiciones fueron claras: la ESE Hospital argumentó que no tenía competencia para resolver la solicitud debido a que no existía como entidad jurídica en el período laborado y que para entonces era una dependencia del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca. Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones sostuvo que, en concordancia con normas legales, es la entidad competente para emitir y financiar el bono pensional, mientras que la Secretaría de Salud y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público coincidieron en que la institución hospitalaria debía asumir el reconocimiento y pago en calidad de empleador, salvo que se suscribieran nuevos contratos de concurrencia.

Fundamentos jurídicos y análisis de la Sala

La Sala realizó un amplio análisis normativo y jurisprudencial para resolver el conflicto, reiterando la importancia de los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, que habilitan al Consejo de Estado para dirimir conflictos de competencias administrativas cuando involucran autoridades de diferente orden y existe una actuación administrativa concreta. El análisis normativo incluyó:

• Antecedentes del Sistema Nacional de Salud: desde su creación en 1968 y su reorganización en los años 70, el sistema se estructuró en niveles nacional, seccional y local, asignando funciones específicas a cada nivel y estableciendo la adscripción y vinculación de entidades públicas y privadas.
• Proceso de descentralización: con la Ley 10 de 1990 y la Ley 60 de 1993, se consolidaron las competencias territoriales en la administración de servicios de salud, señalando la responsabilidad de departamentos y municipios en la prestación y financiamiento.
• Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional: a través del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, creado por la Ley 60 de 1993 y posteriormente suprimido por la Ley 715 de 2001, se establecieron los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para garantizar el pago de cesantías, pensiones y bonos generados hasta el 31 de diciembre de 1993.
• Reglamentación específica: Decretos como el 530 de 1994, 3061 de 1997, 700 de 2013 y 586 de 2017, entre otros, fijaron procedimientos y responsabilidades relacionadas con el cálculo, pago y administración del pasivo pensional, excluyendo a las instituciones hospitalarias como sujetos concurrentes en el pago, pero reconociendo su obligación como empleadores hasta la suscripción del contrato de concurrencia.
• Normativa sobre bonos pensionales: La Ley 100 de 1993 define el bono pensional como el instrumento que representa las cotizaciones o servicios previos para financiar las pensiones, estableciendo que la emisión y pago corresponden a la entidad empleadora responsable.

Decisión del Consejo de Estado

Tras analizar los antecedentes fácticos y jurídicos, la Sala concluyó que la ESE Hospital de La Mesa no podía ser considerada responsable del reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo laborado antes de su constitución jurídica en 1996. En el período en cuestión, la institución funcionaba como una dependencia del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, el cual dependía administrativamente del departamento. Por lo tanto, el departamento de Cundinamarca, a través de su Unidad Administrativa Especial de Pensiones, debe asumir la competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional. Esta conclusión se fundamenta en el marco normativo vigente, en particular el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y las disposiciones complementarias, que asignan a las entidades territoriales la responsabilidad en el pago del pasivo prestacional generado hasta el 31 de diciembre de 1993. Asimismo, la Sala exhortó a la ESE Hospital a suministrar, en caso de contar con información indispensable, los documentos requeridos para que la Unidad Administrativa Especial de Pensiones pueda realizar el respectivo corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud y facilitar la suscripción de los contratos de concurrencia correspondientes. También se solicitó al departamento de Cundinamarca adelantar con prioridad la gestión para dar pronta respuesta a la solicitud presentada, teniendo en cuenta que el solicitante es un adulto mayor y sujeto de especial protección constitucional.

Implicaciones y conclusiones

Este auto del Consejo de Estado reafirma la importancia del ordenamiento jurídico en materia de salud pública y seguridad social, especialmente en lo relativo al reconocimiento y pago de derechos pensionales originados en tiempos anteriores a la configuración actual de las entidades hospitalarias. La decisión clarifica la competencia de las autoridades territoriales para asumir las obligaciones relacionadas con pasivos prestacionales generados en períodos donde las instituciones hospitalarias aún no contaban con personería jurídica propia. Este pronunciamiento contribuye a garantizar la protección de derechos laborales y pensionales, asegurando que las solicitudes de bonos pensionales sean tramitadas por la autoridad adecuada conforme al marco legal vigente, y que se respeten los procedimientos establecidos para la financiación y pago del pasivo prestacional en el sector salud. El auto es definitivo y no admite recurso, por lo que la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca debe continuar con el trámite administrativo para reconocer y pagar el bono pensional correspondiente, en coordinación con las demás autoridades involucradas, garantizando así la protección efectiva de los derechos del solicitante y el cumplimiento de las normativas aplicables.