Providencia y contexto procesal

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del Consejo de Estado, en segunda instancia, resolvió la impugnación presentada por una empresa farmacéutica contra la sentencia del 12 de marzo de 2025, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Dicha sentencia negó la solicitud de desvinculación de varias entidades públicas y privadas del trámite constitucional y declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. La acción de tutela fue instaurada por la Procuraduría General de la Nación, a través de su delegada para asuntos de trabajo y seguridad social, contra un auto de la Sección Primera del Consejo de Estado que revocó una medida cautelar dictada en el marco de una acción popular sobre desabastecimiento de medicamentos esenciales en el mercado farmacéutico nacional.

Antecedentes fácticos y procesales

En agosto de 2019, la Procuraduría Delegada presentó una acción popular contra diversas entidades del Estado con el fin de proteger derechos colectivos relacionados con el patrimonio público, la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, y el acceso efectivo al servicio de salud, debido a la crisis de desabastecimiento de medicamentos. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en octubre de 2023, decretó una medida cautelar de urgencia que ordenó la adopción de un plan de respuesta urgente para mitigar la crisis, involucrando al Ministerio de Salud y al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima). Este plan contemplaba asegurar la disponibilidad de medicamentos prioritarios, priorizar la resolución de solicitudes de registro pendientes y facilitar el acceso a materia prima para la fabricación de medicamentos. Sin embargo, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó esta medida cautelar en octubre de 2024, argumentando que la orden no tenía relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, que estaban centradas en la regulación y control de precios de medicamentos, y no en la crisis de desabastecimiento. Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 12 de diciembre de 2024, declarando la vulneración de derechos colectivos y ordenando la conformación de una mesa de trabajo para establecer las bases de una nueva política farmacéutica nacional, así como la continuidad del plan de respuesta urgente. Contra esta sentencia interpusieron recurso de apelación varias entidades públicas, y el proceso fue remitido a la instancia superior, el Consejo de Estado.

Consideraciones y fundamentos de la decisión

El Consejo de Estado, en el análisis de la acción de tutela, enfatizó la necesidad de cumplir con el requisito de subsidiariedad, que exige que los derechos fundamentales solo sean protegidos vía tutela cuando no existan otros medios judiciales para su defensa o cuando éstos sean insuficientes. En este caso, la Sala concluyó que la acción popular y el proceso ordinario en trámite eran el mecanismo adecuado para la protección de los derechos colectivos involucrados, por lo que la tutela no procedía. Además, la Sala abordó la cuestión de la legitimación en la causa por pasiva de las entidades vinculadas al proceso, negando la solicitud de desvinculación de varias de ellas, entre ellas la empresa farmacéutica que impugnó la sentencia de primera instancia. Se explicó que, aunque inicialmente dicha empresa no había sido parte demandada ni estaba directamente vinculada a la medida cautelar revocada, la sentencia de primera instancia del proceso colectivo sí le ordenó a la entidad encargada de los recursos del sistema de salud iniciar trámites para el reintegro de eventuales ingresos obtenidos por sobrecostos en precios de medicamentos, lo que le confiere interés legítimo en el proceso y, por ende, legitimación para continuar vinculada. Asimismo, la Sala rechazó la desvinculación solicitada por la Defensoría del Pueblo, argumentando que su integración al proceso se hizo en calidad de tercero con interés, dada la naturaleza de las órdenes dictadas y la necesidad de garantizar los derechos de defensa y contradicción.

Implicaciones jurídicas

Esta providencia pone de manifiesto la importancia del respeto al principio de subsidiariedad en la acción de tutela, especialmente cuando existen procesos judiciales ordinarios en curso que permiten la protección de derechos colectivos. Asimismo, clarifica la distinción entre legitimación de hecho y legitimación material en la causa, estableciendo que la vinculación de personas jurídicas a procesos colectivos debe atender a su participación real en los hechos y a los intereses jurídicos afectados, no solo a la formalidad procesal. Además, la decisión reafirma el papel de los jueces populares en la adopción de medidas cautelares dentro de procesos colectivos y la necesidad de que dichas medidas guarden relación directa y necesaria con las pretensiones sustanciales del proceso.

Conclusión

El Consejo de Estado confirmó la sentencia que negó la acción de tutela contra el auto que revocó una medida cautelar sobre un plan de respuesta urgente para enfrentar la crisis de desabastecimiento de medicamentos. La Sala destacó la improcedencia de la tutela por existir un proceso ordinario en trámite y mantuvo la vinculación de diversas entidades públicas y privadas, incluyendo a la empresa farmacéutica recurrente, en el proceso constitucional. Esta decisión es relevante para la comprensión del control judicial de medidas cautelares en procesos colectivos y del alcance de la acción de tutela en materia de derechos fundamentales relacionados con la salud pública, estableciendo un precedente importante para casos futuros en los que se discutan mecanismos adecuados para la protección de derechos colectivos en situaciones de emergencia sanitaria.

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Consejo de Estado confirma improcedencia de tutela contra providencia sobre desabastecimiento de medicamentos

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