Contexto y tribunal competente

La decisión fue adoptada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Consejo de Estado, en el marco de un proceso de nulidad contra actos administrativos. La providencia es un auto interlocutorio que resuelve la solicitud de suspensión provisional de los efectos de dos circulares externas expedidas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE).

Antecedentes del caso

Un ciudadano, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, demandó la nulidad de las circulares externas 10 y 12 de 2014, que contienen lineamientos para el pago de intereses de mora derivados de sentencias, laudos y conciliaciones judiciales en contra de entidades estatales del orden nacional. El demandante solicitó además la suspensión provisional de los efectos de estas circulares, argumentando que:

• Desconocen el régimen transitorio entre el Código Contencioso Administrativo (CCA) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en particular los artículos 177 del CCA y 308 del CPACA.
• Fueron expedidas sin competencia, pues supuestamente contravienen el objetivo de la ANDJE de evitar mayores pagos por condenas judiciales, al establecer criterios que incrementarían el pago de intereses moratorios.

El actor sostuvo que las circulares aplican de manera incorrecta las tasas de interés de mora, pues aplicarían las disposiciones del CPACA –que establecen una tasa DTF durante los primeros diez meses y luego una tasa comercial moratoria– a procesos que se iniciaron bajo el régimen del CCA, lo que según él no es procedente conforme al régimen de transición.

Contenido de las circulares cuestionadas

La Circular Externa 10 de 2014 estableció lineamientos para la liquidación de intereses de mora en tres escenarios:

1. Procesos iniciados y terminados con sentencia condenatoria antes de la entrada en vigencia del CPACA (antes del 2 de julio de 2012) pero cuyo pago no se había efectuado.
2. Procesos iniciados antes del CPACA pero con ejecutoria posterior a la entrada en vigencia de esta ley.
3. Procesos iniciados y terminados bajo la vigencia del CPACA.

Para el primer escenario, la circular indicó que los intereses deben liquidarse separadamente: con la tasa prevista en el CCA hasta la entrada en vigencia del CPACA y con la tasa DTF y tasa comercial moratoria posteriores a esa fecha. En el segundo y tercer escenario, se aplican las reglas del CPACA de manera plena. La Circular Externa 12 de 2014 tuvo como propósito aclarar y ampliar aspectos de la Circular 10, en especial respecto a la aplicación de retenciones y el impacto de decisiones judiciales no vinculantes sobre dichos lineamientos.

Análisis jurídico de la Sala

La Sala recordó que las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo buscan proteger provisionalmente el objeto del proceso y garantizar la efectividad de la sentencia definitiva. Para decretar la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos se requiere que:

• Se invoque la medida a petición de parte.
• Se evidencie una violación clara y prima facie del ordenamiento jurídico superior.
• En casos que involucren restablecimiento del derecho y reparación de perjuicios, se acredite sumariamente la existencia de estos.

Al analizar las circulares, la Sala encontró que:

• Los lineamientos se basan en un estudio técnico de la ANDJE que evidenció altos costos por intereses de mora en condenas judiciales, justificando la necesidad de establecer criterios para la liquidación adecuada y ordenada de estos intereses.
• La aplicación de la tasa vigente al momento en que se incurre en mora está respaldada por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, así como por normas civiles que regulan la mora y la aplicación de sanciones conforme a la ley vigente en el momento de la infracción.
• El régimen de transición previsto en el artículo 308 del CPACA implica que los procesos iniciados antes de su entrada en vigencia se regirán por el régimen anterior, pero el cálculo de intereses de mora debe hacerse conforme a la tasa aplicable durante el periodo de mora, incluyendo la vigencia del CPACA si la mora se prolonga más allá de esa fecha.
• No se evidenció violación manifiesta a los artículos 177 del CCA ni 308 del CPACA, pues las circulares armonizan el régimen transitorio y aplican tasas conforme a la ley vigente en cada momento.
• La ANDJE está facultada para emitir lineamientos vinculantes para las entidades del orden nacional en materia de defensa jurídica y prevención del daño antijurídico, conforme a la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4085 de 2011.
• Las alegaciones sobre posibles consecuencias adversas de las circulares constituyen hipótesis y no prueban la falta de competencia ni un perjuicio irreversible que justifique la suspensión provisional.

Decisión final

En atención a lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto interlocutorio, denegó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada contra las circulares externas 10 y 12 de 2014 expedidas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Sala consideró que no se cumplen los requisitos legales para la suspensión provisional y que la controversia sobre la aplicación de las normas será resuelta en la sentencia de fondo. La decisión garantiza la continuidad de los lineamientos vigentes mientras se sustancia el proceso judicial, preservando el equilibrio entre la protección del interés público y el derecho a la defensa judicial. --- Este pronunciamiento aporta claridad sobre la aplicación del régimen transitorio para la liquidación de intereses de mora en condenas judiciales contra entidades públicas, reafirmando el papel de la ANDJE en la formulación de políticas para la defensa jurídica del Estado y el manejo ordenado de obligaciones financieras derivadas de procesos judiciales.