Contexto y naturaleza de la decisión

La providencia en cuestión corresponde a una sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en ejercicio de la jurisdicción de nulidad y restablecimiento del derecho. La sentencia resuelve los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demandante. El proceso se originó a partir de la liquidación oficial y revisión del impuesto de industria y comercio correspondiente al año 2013 que le fue practicada a una empresa constructora por parte de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Cartagena. La controversia gira en torno a la determinación de los ingresos obtenidos fuera de la jurisdicción distrital y la imposición de la sanción por inexactitud.

Antecedentes fácticos y procesales

La demandante presentó originalmente su declaración de ICA por el año 2013, consignando un monto significativo de ingresos obtenidos fuera del municipio, y un impuesto a pagar relativamente bajo. Posteriormente, la Secretaría de Hacienda Pública emitió una resolución de liquidación de revisión en la que disminuyó sustancialmente los ingresos declarados como obtenidos en otros municipios, incrementando considerablemente el impuesto a cargo y la sanción por inexactitud. La empresa interpuso recurso de reconsideración, que fue resuelto parcialmente a su favor, pero manteniendo una cuantía importante de ingresos no reconocidos por fuera del Distrito de Cartagena y la sanción correspondiente. En ejercicio del medio de control judicial, la empresa demandó la nulidad de los actos administrativos y solicitó el restablecimiento del derecho. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a la demanda, reconociendo algunos ingresos obtenidos en otros municipios y reduciendo el impuesto y la sanción, pero sin condenar en costas. Ambas partes apelaron la sentencia, planteando principalmente temas relacionados con la valoración probatoria, la presunción de veracidad de la declaración tributaria, la competencia del funcionario que emitió los actos administrativos y la procedencia o cuantía de la sanción por inexactitud.

Consideraciones fundamentales de la Sala

La Sala del Consejo de Estado hizo un riguroso análisis jurídico y probatorio, centrado en dos aspectos principales: la adecuada determinación de los ingresos obtenidos fuera del Distrito de Cartagena y la procedencia de la sanción por inexactitud. En cuanto a la valoración probatoria, la Sala reafirmó el principio según el cual la declaración tributaria goza de presunción de veracidad, pero esta puede ser desvirtuada por la autoridad tributaria mediante el ejercicio de sus facultades de fiscalización, conforme a los artículos 745 y 746 del Estatuto Tributario. En este caso, la autoridad distrital solicitó comprobación especial sobre los ingresos declarados como obtenidos en otros municipios, y a partir de las pruebas recaudadas, modificó la base gravable. La Sala analizó de manera detallada los distintos medios probatorios aportados por la demandante: certificados de revisor fiscal, certificados de contadores públicos, dictámenes periciales y declaraciones de ICA de otros municipios, tanto de la empresa como de consorcios en los que participaba. Se concluyó que:

Los certificados de revisor fiscal y las declaraciones de consorcios que acreditan ingresos en otros municipios fueron tenidos en cuenta para reconocer ingresos por un valor aproximado de 192.582 millones de pesos, superior al monto inicialmente reconocido por la Administración.
Los dictámenes periciales presentados no cumplieron con los requisitos legales para ser valorados, debido a la falta de documentación que respaldara la experiencia y habilitación profesional de los peritos, y por no haber sido sometidos a contradicción.
Otros ingresos alegados, como ajustes por métodos de depreciación, indemnizaciones por pérdida de vehículo y algunos ingresos declarados en municipios menores, no fueron reconocidos por insuficiencia probatoria o por no demostrar su naturaleza fiscal ni el pago del impuesto correspondiente en otras jurisdicciones.
La participación patrimonial en otras empresas no fue considerada como ingreso obtenido en otro municipio, pues no se demostró su naturaleza ni que estuviera gravado con ICA en otra jurisdicción.

Respecto a la sanción por inexactitud, la Sala confirmó su procedencia en la medida en que existió una diferencia entre el saldo a pagar determinado por la Administración y el declarado por la contribuyente, derivada de la falta de acreditación probatoria suficiente. Se aplicó el principio de favorabilidad sancionatoria consagrado en el artículo 282 parágrafo 5 de la Ley 1819 de 2016, ordenando la reliquidación de la sanción al 100% de la diferencia tributaria, en lugar del 160% inicialmente impuesto. Finalmente, el Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia fijando el impuesto a cargo en aproximadamente 283 millones de pesos, con la correspondiente sanción por inexactitud reliquidada a la tarifa menor, y negó la condena en costas.

Relevancia jurídica y conclusiones de la decisión

Esta sentencia reafirma principios fundamentales en materia tributaria y procesal administrativo, tales como:

La presunción de veracidad de las declaraciones tributarias es relativa y puede ser desvirtuada por la autoridad fiscal mediante pruebas idóneas y el ejercicio de sus facultades legales de control.
La carga probatoria sobre los ingresos obtenidos en otras jurisdicciones recae en el contribuyente cuando se solicita comprobación especial.
La valoración probatoria debe atender los requisitos legales formales y sustanciales para garantizar la validez de las pruebas, especialmente en materia pericial.
El principio de favorabilidad en materia sancionatoria puede ser aplicado de oficio por los jueces, incluso cuando no es invocado expresamente por las partes.
La decisión judicial evidencia respeto del debido proceso, al motivar detalladamente el análisis de pruebas y las razones para aceptar o rechazar medios probatorios presentados.

Así, este fallo es un referente en la interpretación y aplicación de normas tributarias locales, la valoración probatoria en procesos administrativos y judiciales, y la correcta imposición de sanciones tributarias en Colombia. Con esta decisión, el Consejo de Estado no solo garantiza una adecuada administración tributaria, sino que también protege los derechos de los contribuyentes al asegurar un proceso justo y fundamentado.

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Consejo de Estado modula liquidación y sanción por impuesto de industria y comercio en caso contra Distrito de Cartagena

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