Providencia y tribunal que resolvieron el caso

La providencia objeto de análisis corresponde a una sentencia dictada el 18 de julio de 2025 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, como instancia de apelación. En esta, se resolvió el recurso interpuesto contra la sentencia de primera instancia emitida por la Subsección C de la misma Sección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fechada el 24 de marzo de 2022, que había negado las pretensiones de la demanda y condenado en costas a la parte actora.

Antecedentes fácticos y procesales

La demanda fue instaurada por una clínica en proceso de liquidación que ejerció la acción de reparación directa contra la Nación, representada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud). Se reclamaba la responsabilidad patrimonial por el impago de créditos reconocidos en el proceso de liquidación forzosa de una EPS intervenida y liquidada por la Supersalud. Los hechos probados indican que la clínica prestó servicios de salud a los afiliados de la EPS bajo un contrato de prestación de servicios. En mayo de 2013, la Supersalud ordenó la intervención forzosa administrativa con fines de liquidación de la EPS debido a su insolvencia. Posteriormente, la Supersalud reconoció mediante resolución administrativa créditos a favor de la clínica por valor superior a cuatro mil trescientos millones de pesos, correspondientes a servicios médicos efectivamente prestados. Sin embargo, debido al agotamiento de los recursos de la EPS en liquidación, el pago de dichas acreencias no se efectuó. La clínica demandante alegó que esta situación constituía una falla del servicio público y solicitó que se declarara la responsabilidad solidaria y administrativa de las entidades demandadas por la omisión en el pago. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda al considerar que la obligación de pago no era una obligación de resultado garantizado por el Estado, sino un riesgo inherente a la actividad empresarial de la clínica y a la situación de insolvencia de la EPS. Además, descartó la existencia de daño especial o enriquecimiento sin causa atribuibles a las entidades públicas demandadas.

Consideraciones jurídicas de la Sala de lo Contencioso Administrativo

Al valorar el recurso de apelación, la Sala enfatizó que, aunque estaba acreditado el daño económico sufrido por la clínica —esto es, el reconocimiento y posterior impago de las acreencias— no se demostró el nexo causal entre dicha situación y la actuación u omisión imputable a las entidades demandadas. Respecto a la Nación, el Ministerio de Salud y la Secretaría Distrital de Salud, la Sala recordó que sus funciones se circunscriben a la formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas en materia de salud, sin intervención directa en el proceso liquidatorio de la EPS ni en el pago de acreencias. En cuanto a la Superintendencia Nacional de Salud, aunque ejerció sus funciones de control, inspección, vigilancia y seguimiento en el proceso de liquidación, no se probó ninguna irregularidad o incumplimiento que hubiera originado el impago, pues el agente liquidador de la EPS actuó de manera autónoma y sus decisiones gozan de presunción de legalidad. Por tanto, la simple orden de liquidar la EPS no puede considerarse la causa eficiente del perjuicio económico. La Sala resaltó que la carga probatoria relativa al nexo causal correspondía a la parte actora, la cual no aportó elementos suficientes para acreditar que el daño derivó directamente de una falla del servicio o de una omisión atribuible a los entes públicos demandados. Finalmente, se concluyó que las consecuencias derivadas de la insolvencia de la EPS y del proceso liquidatorio, incluidas la graduación de créditos y la insuficiencia de activos para su pago, no son imputables a las entidades públicas accionadas, sino a las decisiones del agente liquidador y a la situación financiera de la empresa en liquidación.

Decisión y consecuencias procesales

En consecuencia, el Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Además, condenó en costas a la parte demandante, incluyendo las agencias en derecho causadas en ambas instancias, cuyo pago deberá ser liquidado por el tribunal de origen. La decisión reafirma el principio de que la responsabilidad patrimonial del Estado requiere prueba clara y suficiente del nexo causal entre la actuación estatal y el daño sufrido, así como la imputabilidad de la entidad pública. Asimismo, destaca la independencia y autonomía del agente liquidador en los procesos de liquidación administrativa forzosa y la presunción de legalidad de sus actos. Este caso es relevante para la comprensión de los límites de la responsabilidad patrimonial estatal en procesos complejos como la liquidación de entidades privadas que prestan servicios públicos, y para la correcta aplicación de los principios que rigen la reparación directa en Colombia.

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Consejo de Estado confirma negativa de responsabilidad patrimonial por impago en liquidación de EPS

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