Providencia judicial y tribunal competente
La providencia objeto de este análisis corresponde a una sentencia de segunda instancia proferida el 31 de julio de 2025 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Colombia. La decisión resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada el 7 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por la IPS demandante.
Antecedentes del caso
El proceso se originó a partir de una demanda instaurada contra la Contraloría General de la República, entidad que había declarado responsable fiscalmente a la IPS por la celebración de un contrato de prestación de servicios de salud con una EPS, pese a que la IPS no estaba habilitada para prestar dichos servicios directamente. La IPS solicitó la nulidad de los actos administrativos que la responsabilizaron fiscalmente, la devolución de las sumas pagadas con actualización e intereses, el levantamiento de medidas cautelares y la condena en costas.
El contrato, celebrado en agosto de 2006 con efectos retroactivos a enero de 2005, establecía que la IPS debía prestar servicios de salud por el sistema de capitación a los afiliados de la EPS en varios municipios. Sin embargo, la IPS constituyó uniones temporales con otras IPS habilitadas para la prestación de servicios, a quienes subcontrató la atención médica, quedándose con el 24.1% de los recursos parafiscales pagados por la EPS por dichos servicios.
Consideraciones principales de la sentencia
La Sala de segunda instancia examinó cinco cargos principales presentados por la IPS demandante:
- Condición de gestor fiscal: Se concluyó que la IPS actuó como gestor fiscal al recibir y administrar recursos públicos provenientes del SGSSS a través del contrato con la EPS, aunque no estuviera habilitada para prestar directamente los servicios de salud. Esto se fundamentó en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000 y en la jurisprudencia constitucional que define la gestión fiscal como la administración de recursos públicos por servidores públicos o particulares.
- Competencia de la Contraloría y principio de non bis in idem: Se determinó que no existió violación al principio constitucional de no ser juzgado dos veces por los mismos hechos (non bis in idem), pues las actuaciones administrativas previas no constituyeron procesos de responsabilidad fiscal con efectos vinculantes, y el proceso actual fue el único formal para determinar la responsabilidad fiscal.
- Caducidad de la acción fiscal: La Sala clarificó que, conforme al artículo 9 de la Ley 610 de 2000, la caducidad se computa desde el último hecho o acto en casos de hechos continuados. Así, al tratarse de pagos periódicos realizados por la EPS a la IPS entre 2007 y 2008, el inicio del cómputo fue el último pago, por lo que el proceso de responsabilidad fiscal fue interpuesto dentro del término legal.
- Debido proceso administrativo: Se concluyó que no hubo vulneración al derecho al debido proceso. Las decisiones administrativas fueron debidamente motivadas, se respetaron las garantías procesales, y la negativa a practicar una inspección solicitada no afectó la defensa, dado que el objeto del reproche no era la prestación de servicios en sí sino la falta de habilitación para ello.
- Usurpación de funciones: La Sala recordó que la Contraloría General de la República está facultada constitucional y legalmente para determinar la responsabilidad fiscal y realizar el control de legalidad en el marco de sus competencias. Por tanto, no hubo usurpación de funciones judiciales al evaluar la legalidad de los contratos en el proceso administrativo fiscal.
- Elementos de la responsabilidad fiscal: Se afirmó que la conducta reprochada a la IPS consistió en celebrar un contrato con la EPS para prestar servicios de salud sin contar con la habilitación necesaria, y en subcontratar permanentemente mediante uniones temporales a otras IPS habilitadas, mientras recibía el 24.1% de los recursos parafiscales destinados al POS. Esto configuró culpa grave y daño patrimonial al Estado, que fue cuantificado en más de 10 mil millones de pesos colombianos, incluyendo indexación.
Daño patrimonial y relación causal
La Sala enfatizó que el daño al patrimonio público consistió en el pago de recursos parafiscales por servicios que la IPS no prestó directamente ni estaba habilitada para prestar. La relación causal entre la conducta de la IPS y el daño fue probada mediante el análisis de los contratos, las facturas, los informes técnicos y los testimonios rendidos en el proceso administrativo.
Decisión y condenas
En consecuencia, el Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que negó la nulidad de los actos administrativos y confirmó la responsabilidad fiscal de la IPS en forma solidaria con la EPS. Asimismo, condenó a la parte actora al pago de agencias en derecho a favor de la Contraloría General de la República.
Importancia jurídica del caso
La sentencia reafirma la importancia del control fiscal sobre la administración de recursos públicos, especialmente en el sector salud, y la necesidad de que las entidades contratantes y contratadas cumplan con los requisitos legales de habilitación para la prestación directa de servicios. También clarifica el alcance de la competencia de la Contraloría en materia de responsabilidad fiscal y los límites del principio de non bis in idem en procesos administrativos.
Esta providencia ofrece una guía clara sobre la gestión fiscal de recursos parafiscales y la responsabilidad que recae en las IPS que manejan dichos recursos, contribuyendo a la transparencia y legalidad en la contratación pública en salud. Así, se fortalece el control y la vigilancia en el manejo de los recursos públicos, garantizando que estos se utilicen conforme a la ley y se proteja el patrimonio estatal.
