Contexto del litigio y tribunal competente

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado conoció en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que había negado las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. El proceso tiene su origen en la terminación unilateral de un contrato estatal celebrado entre un municipio y un particular para la prestación de servicios profesionales relacionados con la gestión y liquidación de la contribución por participación en plusvalía. El contrato en cuestión fue suscrito el 21 de junio de 2016 y buscaba asesorar y acompañar al municipio en la implementación y regularización de dicha contribución. Posteriormente, el municipio declaró la nulidad de los procedimientos administrativos para la determinación y liquidación de la participación en plusvalía, basándose en la suspensión provisional de la norma municipal que fijaba la tarifa del tributo. En consecuencia, el 28 de febrero de 2017 se emitió un acto administrativo de terminación unilateral del contrato, alegando la desaparición sobreviniente del objeto contratado y la imposibilidad de continuar su ejecución.

Antecedentes y fundamentos de la demanda

El particular demandante solicitó que se declarara la nulidad del acta de terminación unilateral por dos motivos principales: (i) falsa motivación del acto, al no fundamentarse en las causales expresamente previstas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993; y (ii) vulneración del derecho de audiencia y defensa, por falta de notificación adecuada que impidió la interposición del recurso de reposición. Además, reclamó el pago de una suma económica correspondiente al 10% de la cuantía de las contribuciones de participación en plusvalía liquidadas con ocasión de su gestión, concepto pactado contractualmente como remuneración. La entidad demandada defendió la terminación unilateral argumentando que esta obedeció al cumplimiento de una orden judicial que suspendió la norma municipal sobre la tarifa de la contribución, lo cual hacía imposible continuar con la ejecución del contrato. Además, sostuvo que el contrato adolecía de nulidad absoluta por delegar funciones prohibidas por la Ley 1386 de 2010, que prohíbe a las entidades territoriales delegar en terceros la administración, fiscalización, liquidación y cobro de tributos.

Consideraciones jurídicas de la providencia del Consejo de Estado

La Sala recordó que la terminación unilateral de los contratos estatales está regulada en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 y en el inciso segundo del artículo 45 del mismo estatuto, que establecen las causales y condiciones para ejercer esta potestad excepcional. El acto administrativo que declare la terminación unilateral debe estar debidamente motivado y fundamentado en las causales expresamente previstas. En este caso, la causal invocada —la desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución— no corresponde con las causales legales previstas en el artículo 17 ni en el artículo 45. Asimismo, la Sala concluyó que el acto administrativo impugnado incurrió en falsa motivación, pues aunque la entidad alegó la configuración de la causal de nulidad absoluta derivada de la declaratoria de nulidad de actos administrativos en que se fundamenta el contrato, dicha causal no fue expresamente invocada ni fundamentada en el acto de terminación unilateral. Por otra parte, el Consejo de Estado examinó de oficio la posible nulidad absoluta del contrato estatal, conforme al artículo 44 de la Ley 80 de 1993, en particular la causal segunda relativa a la celebración contra expresa prohibición legal o constitucional. Se determinó que el contrato delegaba funciones propias y exclusivas de la administración tributaria municipal al contratista, tales como la elaboración de actos administrativos de liquidación y la tramitación de recursos contra dichos actos, funciones prohibidas expresamente por la Ley 1386 de 2010. En consecuencia, la Sala declaró de oficio la nulidad absoluta del contrato por haberse celebrado en contravención directa a una prohibición legal expresa. Este tipo de nulidad no es susceptible de saneamiento y debe ser declarada incluso de oficio, siempre que estén presentes las partes contratantes en el proceso.

Sobre el restablecimiento del derecho y las restituciones mutuas

Respecto a la pretensión indemnizatoria del demandante, la Sala señaló que no procedía su reconocimiento, dado que la fuente de la obligación era un contrato declarado nulo. Para efectos de las restituciones mutuas previstas en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, es necesario acreditar que la entidad estatal se haya beneficiado con la ejecución del contrato. Sin embargo, no se demostró que el municipio hubiera recaudado efectivamente las sumas correspondientes a la contribución de plusvalía durante la vigencia del contrato, pues aunque se emitieron resoluciones de liquidación, la mayoría estaban suspendidas o pendientes de pago, y no hubo prueba concluyente de ingreso de recursos a las arcas municipales. Por ello, la Sala concluyó que no había lugar a efectuar restituciones mutuas ni al pago de indemnización alguna.

Decisión final

En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, declaró la nulidad del acto administrativo de terminación unilateral del contrato y, de oficio, la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios celebrado entre el municipio y el particular. Se negó el pago de indemnizaciones y restituciones, y no se impuso condena en costas en segunda instancia. Esta providencia enfatiza la necesidad de que la administración pública fundamente adecuadamente sus actos de terminación unilateral de contratos estatales conforme a las causales legales expresas, y reafirma la prohibición legal de delegar en particulares funciones propias de la administración tributaria territorial, lo que implica la nulidad absoluta de los contratos que contravengan dicha prohibición. --- Esta decisión constituye un importante pronunciamiento en materia de contratación estatal, subrayando los límites legales a la facultad administrativa de terminar unilateralmente contratos y reforzando la protección del debido proceso y la legalidad en la gestión pública.

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Consejo de Estado anula terminación unilateral y declara nulidad absoluta de contrato estatal en San José de Cúcuta

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