Providencia y contexto del caso

La decisión fue proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en ejercicio de su competencia para resolver recursos de apelación en medios de control de protección de derechos e intereses colectivos. Este caso se originó tras la demanda presentada contra la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), por el cobro del peaje Cerritos II en la vía que conecta Pereira con La Victoria. El demandante sustentó su solicitud en la supuesta vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, alegando que el contrato de concesión No. GG-046 de 2004, que autorizaba el cobro del peaje, había finalizado, por lo que el cobro continuado carecía de respaldo legal. Reclamó la suspensión inmediata del cobro y la protección de los derechos colectivos afectados, señalando que el cobro ilegal restringía el libre tránsito y afectaba especialmente a estudiantes, comerciantes y empleados de la zona. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en primera instancia, negó las pretensiones tras analizar el marco jurídico aplicable y las pruebas allegadas, decisión que fue apelada por el demandante, el Ministerio Público y un coadyuvante.

Aspectos procesales y argumentos principales

Durante el proceso, diversas entidades involucradas formularon excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y sostuvieron que el cobro del peaje se realiza conforme a la ley. El Ministerio de Transporte explicó que tiene la facultad para establecer y prorrogar tarifas de peajes mediante actos administrativos, y que el INVIAS, como administrador de la vía tras la reversión, es responsable del recaudo, pudiendo delegar esta función mediante contratos de concesión de servicios. El INVIAS y la concesionaria encargada de la operación y recaudo manifestaron que la terminación del contrato de concesión de infraestructura no implicó la suspensión automática del cobro del peaje, ya que este es un tributo establecido para garantizar el adecuado mantenimiento y operación de la infraestructura vial. Por su parte, el Ministerio Público y el coadyuvante insistieron en que la continuidad del cobro sin estudios técnicos actualizados podría vulnerar la moralidad administrativa, señalando que los costos para mantenimiento difieren de los de construcción y que la tarifa vigente podría ser desproporcionada.

Consideraciones jurídicas del Consejo de Estado

El Consejo de Estado recordó que la acción popular o medio de control de protección de derechos e intereses colectivos está destinada a prevenir, proteger y restituir derechos colectivos amenazados o vulnerados por acciones u omisiones de autoridades o particulares, pero no es el mecanismo idóneo para controvertir la legalidad de actos administrativos ni para decretar su nulidad. En este sentido, la ley prohíbe al juez popular anular actos administrativos, aunque sí puede adoptar medidas para hacer cesar amenazas o vulneraciones de derechos colectivos. En cuanto al derecho colectivo a la moralidad administrativa, la Sala enfatizó que su configuración requiere tanto un quebrantamiento del ordenamiento jurídico —ya sea por violación de normas o principios generales del derecho— como un elemento subjetivo que evidencie conducta amañada, corrupta o arbitraria de servidores públicos. No basta con la mera ilegalidad o inconformidad con decisiones administrativas; debe demostrarse una afectación real a la moralidad administrativa. Respecto al régimen jurídico de los peajes, el Consejo explicó que estos constituyen una tasa establecida por la Nación para garantizar la financiación del mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura vial. La Ley 105 de 1993 y disposiciones reglamentarias otorgan al Ministerio de Transporte la facultad para fijar tarifas mediante actos administrativos, y al INVIAS la responsabilidad de recaudar dichos peajes, pudiendo hacerlo directamente o a través de contratos de concesión de servicios.

Análisis del caso concreto

El Consejo de Estado constató que el contrato de concesión No. GG-046 de 2004 reguló inicialmente el cobro del peaje Cerritos II como contraprestación por la ejecución del proyecto vial Pereira – La Victoria, con tarifas autorizadas por el Ministerio de Transporte y actualizadas mediante cláusulas contractuales y resoluciones ministeriales posteriores. Tras la terminación anticipada del contrato y la reversión de la vía a la Nación el 1° de noviembre de 2019, el INVIAS asumió la administración del corredor vial, incluido el peaje. En esa misma fecha, el Ministerio de Transporte prorrogó temporalmente las tarifas diferenciales vigentes mediante resolución administrativa, con el fin de garantizar el mantenimiento y operación de la vía. La Sala concluyó que el cobro continuado del peaje responde a las facultades legales otorgadas al Estado y a las disposiciones normativas vigentes, no dependiente exclusivamente de contratos de concesión de infraestructura. La concesión de servicios celebrada por el INVIAS para la operación y recaudo del peaje no implica una sustitución automática del contrato inicial ni justifica la ilegalidad del cobro. Además, no se aportaron pruebas que evidenciaran la desproporcionalidad de las tarifas o la existencia de conductas administrativas inmorales o ilegales que afectaran el derecho colectivo a la moralidad administrativa. Los argumentos basados en informes de auditoría y estado de la vía, presentados tardíamente en la apelación, no fueron incorporados en el proceso ni debatidos en primera instancia, por lo que no fueron objeto de análisis.

Decisión y consecuencias procesales

Con base en estas consideraciones, el Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda que negó las pretensiones de la demanda. Asimismo, determinó que no procede condena en costas, pues no se evidenció mala fe ni temeridad en la presentación de la demanda o en la interposición de los recursos. La resolución reafirma el marco legal vigente para el establecimiento y cobro de peajes en Colombia, así como el alcance y límites de la acción popular como mecanismo para la protección de derechos colectivos, especialmente en materia de moralidad administrativa y control de actos administrativos. Esta providencia contribuye a clarificar la interpretación del derecho colectivo a la moralidad administrativa y la naturaleza jurídica de los peajes como tasas establecidas para el mantenimiento y desarrollo de la infraestructura vial pública, fortaleciendo la seguridad jurídica en la administración de estos recursos y asegurando la continuidad en la financiación de la infraestructura vial esencial para el desarrollo regional y nacional.