Contexto y naturaleza de la decisión
El pasado 18 de julio de 2025, la Sección Tercera – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en calidad de segunda instancia, profirió una sentencia sobre un proceso de controversias contractuales. Esta providencia judicial modificó parcialmente la sentencia emitida el 8 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Arauca, que había declarado la nulidad de la terminación unilateral de un contrato y ordenado una indemnización parcial a favor del consorcio demandante.
Antecedentes fácticos y procesales
El litigio se originó a partir de la terminación unilateral de un contrato de compraventa celebrado en octubre de 2015 entre un consorcio de empresas privadas y una Empresa Social del Estado (ESE) Departamental de Primer Nivel en Arauca. El contrato tenía por objeto la adquisición y puesta en funcionamiento de un sistema integrado de información en salud para la red hospitalaria de la mencionada ESE, con un valor aproximado de quinientos millones de pesos y un plazo de ejecución de cuatro meses.
Durante la ejecución del contrato, el consorcio realizó diversos gastos relacionados con la contratación de personal, arrendamiento de oficinas, adquisición del código fuente del software, y pólizas de garantía, entre otros. Sin embargo, la entidad contratante unilateralmente liquidó el contrato mediante una resolución administrativa con el argumento de no contar con presupuesto para efectuar los pagos correspondientes, atribuible a la falta de desembolso por parte del Ministerio de Salud.
En respuesta, el consorcio presentó una demanda solicitando la nulidad de la resolución de terminación unilateral, la declaración de existencia del contrato y la condena a la entidad para que continuara con la ejecución del mismo, además de la indemnización por los perjuicios derivados, incluyendo la cláusula penal, gastos incurridos y la utilidad esperada.
El Ministerio de Salud y la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca fueron llamados al proceso, pero se declaró su falta de legitimación por no ser parte del contrato.
Decisión de primera instancia y apelación
El Tribunal Administrativo de Arauca declaró la nulidad de la terminación unilateral del contrato por considerar que la falta de presupuesto no justificaba la terminación, pues la obligación contraída sin la respectiva apropiación vulneró el principio de planeación y las normas presupuestales. No obstante, el tribunal negó el reconocimiento de la cláusula penal, no accedió a indemnizar todos los gastos del consorcio y reconoció un monto equivalente al 5% del valor del contrato por concepto de utilidad esperada, así como la prima de la póliza de cumplimiento.
El consorcio apeló exclusivamente en relación con el monto de la indemnización, argumentando que la cláusula penal también debía operar a su favor, que se omitió el reconocimiento de gastos legítimos en los que incurrió para la ejecución del contrato, y que la utilidad esperada debía calcularse en un 30% del valor contractual, más alta que la reconocida inicialmente.
Consideraciones y modificaciones del Consejo de Estado
El Consejo de Estado confirmó la nulidad de la terminación unilateral del contrato y la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, ratificando la sentencia recurrida en estos aspectos.
En cuanto a la indemnización por perjuicios, la Sala modificó la sentencia para reconocer adicionalmente algunos costos en que incurrió el consorcio para la ejecución del contrato, en particular:
- Los salarios pagados a varios empleados directamente vinculados con el desarrollo del contrato, debidamente acreditados con contratos laborales y comprobantes de nómina.
- Los pagos realizados a uno de los contratistas externos cuya contratación estaba relacionada con la ejecución del contrato.
La Sala descartó el reconocimiento de la cláusula penal en favor del consorcio, debido a que esta cláusula contractual se pactó expresamente sólo en beneficio de la entidad estatal, y no es procedente extenderla por interpretación a la contraparte. Asimismo, se mantuvo el monto del 5% del valor del contrato como utilidad esperada, dado que no se aportaron pruebas suficientes para elevar este porcentaje al solicitado 30%.
Por otra parte, no se reconocieron otros gastos reclamados, tales como arrendamiento de oficinas, viáticos, penalidades por incumplimiento de contratos conexos, costos legales y la compra del código fuente del software, dado que no se demostró en el expediente la existencia de una relación directa y efectiva con la ejecución contractual o la causación del daño. En particular, se advirtió la falta de facturas o documentos equivalentes que acreditaran algunos pagos, y se señaló la sospecha de posible simulación en la compra del código fuente.
Respecto a la actualización monetaria, la Sala aplicó la fórmula legal prevista en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), calculando los valores actualizados de los perjuicios reconocidos desde la fecha de causación hasta la emisión de la sentencia.
Finalmente, la Sala ordenó que las condenas se paguen en proporción a la participación de cada parte en el consorcio, que consta en el acta de conformación, y negó la condena en costas debido a la prosperidad parcial del recurso de apelación.
Conclusión
Esta sentencia del Consejo de Estado representa un pronunciamiento relevante en materia de controversias contractuales con entidades públicas, especialmente en cuanto al rigor en la acreditación de los perjuicios indemnizables y la interpretación de cláusulas contractuales. La nulidad de la terminación unilateral por falta de presupuesto impone la obligación de la entidad de reparar los daños causados al contratista, pero dentro de los límites estrictamente demostrados y conforme a lo pactado en el contrato.
Este caso ilustra la importancia de la planeación presupuestal en la contratación estatal y la protección de los derechos de los contratistas frente a actos administrativos que afecten la ejecución contractual. Además, destaca la función del Consejo de Estado como instancia revisora que equilibra el cumplimiento normativo con la justicia contractual en el sector público, reafirmando la necesidad de que las entidades estatales actúen con responsabilidad y transparencia en la gestión de los recursos públicos y en la ejecución de los contratos que suscriben.
