Providencia judicial en segunda instancia sobre controversia contractual

El pasado 18 de julio de 2025, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, proferió una sentencia en el proceso acumulado de controversias contractuales entre el Departamento de Casanare y el Consorcio Gerencia Casanare. La providencia resuelve el recurso de apelación interpuesto por el consorcio contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare del 15 de marzo de 2018, que había declarado la nulidad absoluta del contrato de consultoría número 1737 de 2010 y ordenado su liquidación judicial.

Antecedentes y contexto del caso

El contrato en cuestión fue suscrito en noviembre de 2010 con el objeto de prestar servicios de gerencia asesora para apoyar la ejecución del Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios Públicos de Agua y Saneamiento Básico y Ambiental en Casanare (PDA). Su valor ascendía a aproximadamente 9 mil millones de pesos y tenía una duración de 31 meses. No obstante, en un proceso judicial anterior, el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad de la Ordenanza número 1 de 2009, expedida por la Asamblea Departamental, que autorizaba al gobernador para comprometer vigencias futuras excepcionales. Dicha autorización era la base legal para la celebración del contrato de consultoría. Esta nulidad implicó que el Departamento de Casanare emitiera un acto administrativo declarando la terminación unilateral del contrato. Las partes presentaron demandas cruzadas: el consorcio solicitó el reconocimiento de la responsabilidad del Departamento por incumplimiento, el pago de facturación pendiente, amortización de anticipos, perjuicios y la liquidación del contrato; mientras que el Departamento demandó la liquidación judicial y el reintegro de anticipos no amortizados y rendimientos financieros.

Consideraciones jurídicas de la Sala de lo Contencioso Administrativo

La Sala inicialmente ratificó la nulidad absoluta del contrato de consultoría, sustentada en el artículo 441 numeral 4 de la Ley 80 de 1993, que establece como causal de nulidad absoluta la declaración de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenta el contrato. En este caso, la nulidad de la Ordenanza que autorizó la vigencia futura excepcional hizo que el contrato careciera de soporte legal. Sobre la liquidación judicial, la Sala aclaró que, conforme al artículo 48 de la Ley 80 de 1993, en caso de nulidad absoluta, corresponde reconocer y pagar las prestaciones ejecutadas hasta la declaración de nulidad por parte del juez, aun cuando el contrato se considere nulo desde su inicio. Este reconocimiento es independiente de que el contrato tenga objeto o causa ilícita, siempre que las prestaciones beneficien a la entidad estatal. En concreto, la Sala determinó que el Tribunal de primera instancia limitó indebidamente el reconocimiento de las actividades ejecutadas únicamente hasta la fecha anterior a la ejecutoria de la sentencia que anuló la Ordenanza (12 de febrero de 2012). Sin embargo, la terminación unilateral del contrato se confirmó en acto administrativo que quedó en firme el 13 de julio de 2012, fecha hasta la cual el contrato podía considerarse vigente para efectos de liquidación. Por tanto, la Sala modificó la liquidación para incluir el pago de las prestaciones ejecutadas entre el 13 de febrero y el 12 de abril de 2012, valoradas en cerca de 499 millones de pesos, conforme al informe contractual número 8. Este reconocimiento se basó en las actividades desarrolladas que correspondían al objeto del contrato y que contaban con los soportes y facturas respectivas. Asimismo, la Sala corrigió el cálculo del anticipo amortizado, aumentando el monto reconocido por 224 millones de pesos adicionales, que el Tribunal había descontado por falta de soporte documental, dado que la supervisión del contrato había validado la entrega de dichos soportes en su oportunidad. En consecuencia, la Sala estableció que el consorcio debe reintegrar al Departamento de Casanare un saldo de anticipo no amortizado de aproximadamente 731 millones de pesos, actualizado a 2025, con los intereses moratorios correspondientes calculados según lo establecido en la Ley 80 de 1993 y el Decreto 734 de 2012. Por otro lado, la Sala descartó la procedencia de reconocer pagos en exceso por pólizas o la utilidad esperada por la parte no ejecutada del contrato, dado el efecto retroactivo de la nulidad absoluta que elimina el vínculo contractual y sus consecuencias económicas. Finalmente, el Consejo de Estado confirmó en lo demás la sentencia apelada, absteniéndose de condenar en costas en esta instancia debido a la prosperidad parcial del recurso.

Implicaciones y efectos de la decisión

Esta sentencia del Consejo de Estado clarifica aspectos fundamentales en la liquidación de contratos estatales declarados nulos por la nulidad absoluta de actos administrativos previos. Reafirma que en estos casos debe reconocerse y pagarse lo efectivamente ejecutado hasta la terminación legal del contrato, respetando el principio de que la nulidad no puede afectar las obligaciones ya cumplidas que beneficien a la entidad estatal. Además, establece parámetros precisos para el manejo de anticipos y soportes documentales en la supervisión contractual, evitando deducciones arbitrarias que perjudiquen a las partes contratantes. La decisión también destaca la importancia del respeto a los actos administrativos firmes que ordenan la terminación unilateral, delimitando el alcance temporal para efectos de liquidación y pago. En suma, esta providencia contribuye a consolidar la jurisprudencia en materia de controversias contractuales y nulidad absoluta en Colombia, ofreciendo seguridad jurídica tanto para las entidades públicas como para los contratistas privados que ejecutan proyectos con recursos estatales.