Competencia e instancia judicial

El auto fue proferido por la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, máxima autoridad en materia de control judicial de la legalidad de los actos administrativos en Colombia. La providencia corresponde a la etapa cautelar del proceso de nulidad instaurado contra el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, emitido por el Presidente de la República, mediante el cual se convocaba a una consulta popular nacional.

Antecedentes fácticos y procesales

La controversia se originó después de que el Senado de la República, en sesión plenaria realizada el 14 de mayo de 2025, emitiera un concepto negativo respecto a la viabilidad de la consulta popular nacional propuesta por el Ejecutivo. No obstante, el Presidente de la República expidió el Decreto 0639 el 11 de junio de 2025 convocando la consulta para el 7 de agosto de 2025. El demandante, en ejercicio de acción de nulidad, solicitó la suspensión provisional de los efectos del Decreto y su posterior anulación, argumentando que la convocatoria contravenía el artículo 104 de la Constitución Política, que exige un concepto previo favorable del Senado para la realización de consultas populares nacionales. Además, señaló violaciones al principio de separación de poderes consagrado en el artículo 113 constitucional y a la función legislativa exclusiva del Congreso, conforme al artículo 150 de la Constitución. El demandante también alegó que la consulta involucraba preguntas relacionadas con una reforma laboral en trámite legislativo, vulnerando el artículo 38 de la Ley 1757 de 2015, que prohíbe someter a consulta proyectos de ley en curso. Además, cuestionó la motivación del Decreto y la competencia del Presidente para expedirlo sin la autorización legislativa correspondiente. Durante el proceso, el Departamento Administrativo de la Presidencia, el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio Público presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada. El Gobierno Nacional solicitó que el expediente fuera remitido a la Sala Plena del Consejo de Estado para unificar jurisprudencia y, subsidiariamente, que se declarara la falta de competencia del Consejo de Estado, argumentando que el control sobre consultas populares nacionales es competencia exclusiva de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241.3 de la Constitución. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio solicitaron la terminación anticipada del proceso alegando sustracción de materia, dado que el Decreto 0639 fue derogado antes de realizarse la consulta y, por ende, carecía de efectos jurídicos vigentes.

Consideraciones jurídicas y fundamentos de la decisión

La Sala recordó que el artículo 238 de la Constitución Política faculta a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación, conforme a los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En el análisis, la Sección Quinta precisó que para decretar la suspensión provisional debe evidenciarse la violación de disposiciones constitucionales o legales invocadas en la demanda o en la solicitud, a partir del estudio del acto demandado y el material probatorio allegado. El tribunal señaló que el Decreto 0639 fue suspendido provisionalmente por otro auto expedido el 18 de junio de 2025 dentro de un proceso relacionado, por lo que el acto demandado no produce actualmente efectos jurídicos. En consecuencia, una nueva decisión que ordene la suspensión provisional resultaría ineficaz e inane. Asimismo, la Sala hizo énfasis en que la suspensión provisional busca que cesen temporalmente los efectos de un acto administrativo mientras se analiza su legalidad, y si para el momento de la resolución la norma carece de efectos, la solicitud de suspensión es improcedente. Respecto a la competencia, el Consejo de Estado reiteró que es competente para conocer sobre la solicitud de medida cautelar en este caso específico, conforme a los artículos 125.2 literal f) y 149.1 del CPACA y el reglamento interno de la corporación. Por ello, rechazó la solicitud de remisión del expediente a la Corte Constitucional o a la Sala Plena para unificación jurisprudencial en esta instancia cautelar. Finalmente, la Sala determinó que debe estarse a lo resuelto en la providencia que dispuso la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639, decisión que se encuentra en firme. Además, ordenó continuar con el trámite del proceso de nulidad en su etapa ordinaria.

Implicaciones y contexto jurídico

Este auto judicial reafirma la importancia del concepto previo favorable del Senado para la convocatoria de consultas populares nacionales, en concordancia con el artículo 104 de la Constitución Política. La decisión pone de relieve el respeto al principio de separación de poderes y los mecanismos de control democrático, evitando que el Ejecutivo asuma funciones legislativas exclusivas. Además, la providencia destaca la función precautoria de las medidas cautelares para garantizar la efectividad del control judicial en materia electoral y administrativa, evitando que actos administrativos cuestionados produzcan efectos irreversibles mientras se resuelve su legalidad. Por último, la controversia pone en evidencia las tensiones jurídicas en torno a la competencia para el control de legalidad de actos relacionados con mecanismos de participación ciudadana de orden nacional, ámbito en el que se mantienen posiciones divergentes entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. En este sentido, el pronunciamiento sienta un precedente relevante sobre los límites y competencias en la regulación y control de los mecanismos de democracia participativa en Colombia.