Providencia judicial y tribunal competente

La decisión fue proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en segunda instancia, en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare. El proceso se originó en un medio de control de controversias contractuales, con radicación número 85001-23-33-000-2016-00052-01.

Antecedentes fácticos y procesales

Una empresa de servicios públicos domiciliarios, creada como sociedad por acciones del Estado a nivel municipal, celebró un contrato de obra para la construcción de sistemas de acueducto en un municipio del departamento de Casanare. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, se suscribió una póliza de seguro con una aseguradora solidaria, en la que la empresa fue asegurada y el contratista, tomador. Durante la ejecución, el contrato sufrió múltiples suspensiones y prórrogas. Posteriormente, la empresa de servicios públicos inició un procedimiento administrativo para declarar el incumplimiento del contratista y la ocurrencia de siniestros relacionados con el incumplimiento y con el manejo del anticipo entregado para la obra. Mediante Resolución No. 051 del 6 de agosto de 2015, declaró dichos siniestros y cuantificó los perjuicios. La aseguradora interpuso demanda solicitando la nulidad de esta resolución, alegando falta de competencia para expedirla y que la declaración de siniestros debía hacerse en el marco del régimen de contratación pública, no por empresas sometidas a derecho privado. Además, cuestionó la adecuada acreditación del perjuicio económico y la cobertura de los amparos contratados. El Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad de la resolución por considerar que la empresa demandada carecía de competencia para expedir actos administrativos que declararan siniestros, dado que sus actos se rigen por derecho privado y no por el régimen de contratación pública. La sentencia fue apelada por la empresa de servicios públicos.

Consideraciones y fundamentos de la Sala de Apelación

La Sala de Apelación analizó inicialmente la naturaleza jurídica de la resolución impugnada y la competencia para proferirla. Si bien las empresas de servicios públicos domiciliarios son entidades públicas, sus actos en materia contractual se rigen por derecho privado, salvo excepciones legales específicas. Por lo tanto, no pueden expedir actos administrativos en sentido estricto para declarar siniestros en pólizas de seguro. Sin embargo, en el contrato de seguro celebrado entre el contratista y la aseguradora, las partes acordaron el procedimiento para hacer efectiva la garantía, que incluía la expedición de una manifestación unilateral motivada y debidamente notificada por parte del asegurado (la empresa de servicios públicos), declarando la ocurrencia del siniestro y acreditando la cuantía del perjuicio. La Sala concluyó que tal manifestación constituye un acto jurídico unilateral contractual, no un acto administrativo, y que la empresa tenía la capacidad para efectuarla en cumplimiento de las condiciones pactadas. Respecto a la carga probatoria, la Sala recordó que en los seguros de daños, como el de cumplimiento, no basta la mera ocurrencia del incumplimiento para configurar el siniestro; es indispensable demostrar el perjuicio económico sufrido por el asegurado para evitar que el seguro se convierta en fuente de enriquecimiento indebido. En este caso, se observó que, aunque se acreditó el incumplimiento del contratista, no se demostró fehacientemente el daño económico concreto ni se fundamentó adecuadamente la cuantía del perjuicio, pues la estimación carecía de soporte técnico como estudios de mercado o dictámenes periciales claros. Adicionalmente, en cuanto al amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo, la Sala precisó que la póliza cubría los perjuicios derivados de la no inversión, uso indebido o apropiación indebida del anticipo, pero no la obligación de amortizarlo, salvo que dicha cobertura fuera pactada expresamente. En este caso, la falta de amortización no se encuentra amparada y la entidad no demostró que el anticipo no hubiera sido invertido correctamente, sino únicamente que no se aportaron los soportes documentales exigidos. Finalmente, la Sala ordenó revocar la sentencia de primera instancia y declarar que no surgió obligación de pago a cargo de la aseguradora por los amparos de cumplimiento y de buen manejo del anticipo, salvo respecto de la cuantía estimada por incremento de costos en actividades y cantidades de obra no ejecutadas, aunque este último punto tampoco fue acreditado en su totalidad. En caso de que la aseguradora hubiera efectuado pagos, la empresa demandada deberá restituir dichos montos debidamente actualizados.

Conclusiones procesales

El Consejo de Estado confirmó que el medio de control de controversias contractuales es el procedimiento adecuado para resolver esta clase de conflictos en contratos en que intervienen entidades públicas que actúan bajo derecho privado. Además, reiteró la distinción entre capacidad contractual y competencia administrativa, señalando que la manifestación unilateral pactada para la declaración del siniestro no equivale al ejercicio de prerrogativas administrativas. La providencia también refuerza la interpretación restrictiva de los riesgos cubiertos en pólizas de seguro de cumplimiento, en especial sobre el alcance del amparo de buen manejo del anticipo, y la necesidad de acreditar el perjuicio económico efectivo para activar la obligación indemnizatoria. Por último, se ordenó remitir copia de esta decisión al juzgado que adelanta el proceso ejecutivo relacionado, para efectos de su conocimiento y trámite correspondiente. Esta decisión representa un precedente importante en la interpretación de la naturaleza jurídica de los actos de las empresas de servicios públicos en el marco contractual y la efectividad de garantías aseguradoras, con implicaciones para la interpretación de contratos de seguro y la gestión de riesgos en contratos estatales sometidos a derecho privado.