Objetivo y Ámbito del Proyecto de Ley

El proyecto busca transformar el sistema general de seguridad social en salud hacia un modelo centrado en la atención primaria en salud, con un enfoque diferencial y territorial, garantizando mayor cobertura y equidad. Propone que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) se conviertan en gestoras de salud y vida, mientras que las Empresas Sociales del Estado (ESE) se transformen en instituciones sociales del Estado dentro de Redes Integrales e Integradas de Servicios de Salud (RIS). Además, contempla la creación de un pagador único —la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres)— y un Consejo Nacional de Salud encargado, entre otras funciones, del monitoreo del sistema. Actualmente, el proyecto se encuentra en proceso de debate en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, donde se ha realizado un debate de control político con la participación de Ministros de Salud y Hacienda, así como expertos y representantes del sector. El trámite legislativo prevé la presentación y discusión de ponencias antes de avanzar a votación en plenarias.

Contexto y Problemáticas que Aborda la Reforma

Colombia enfrenta un sistema de salud con barreras significativas de acceso, inequidades regionales, segmentación poblacional por capacidad de pago y un modelo centrado en la atención a la enfermedad más que en la prevención y promoción. El sistema presenta un déficit financiero acumulado, altos niveles de siniestralidad (superior al 100% según algunas fuentes), y problemas de liquidez que afectan la prestación de servicios, especialmente en la red pública. La propuesta surge en respuesta a la necesidad de garantizar el derecho fundamental a la salud, fortalecer la red pública, formalizar el talento humano en salud y mejorar la eficiencia y transparencia en el manejo de recursos. Además, busca atender las demandas de la población migrante y reducir el gasto de bolsillo, que ha aumentado en los últimos años.

Contenido Clave del Proyecto

Entre las disposiciones más relevantes destacan:

El establecimiento de un modelo solidario basado en la atención primaria, con la creación de Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS) y equipos de salud territorial.
La gestión del riesgo financiero transferida al Estado, con mecanismos como auditorías, régimen tarifario, y fondo de desastre para fortalecer la sostenibilidad.
La formalización del talento humano en salud y el fortalecimiento institucional de entidades como la Adres y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima).
La creación de nuevas fuentes de financiación, incluyendo la destinación exclusiva de impuestos saludables y un porcentaje del Impuesto sobre las Ventas (IVA) social, sin aumentar la carga tributaria.
El saneamiento de pasivos de EPS, incluyendo la Nueva EPS, mediante acuerdos de pago y participación de todos los actores involucrados.
La implementación de un sistema público unificado e interoperable de información en salud, garantizando transparencia y trazabilidad en las transacciones.

Impacto Potencial y Debate Legislativo

El proyecto ha generado un debate intenso en la Comisión Séptima, centrado en la viabilidad financiera, la suficiencia de las fuentes de ingresos y la sostenibilidad a largo plazo. El Ministerio de Hacienda ha presentado un aval fiscal condicionado a supuestos económicos optimistas, como el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y la ejecución presupuestal, lo que ha suscitado interrogantes sobre la robustez de las proyecciones. Se han expresado preocupaciones respecto a:

La insuficiencia y metodologías divergentes para calcular la siniestralidad real del sistema, con estimaciones que varían entre 94% y más de 105%, lo que impacta directamente en la suficiencia financiera.
El déficit acumulado de las EPS, en particular la Nueva EPS, y la falta de estados financieros certificados que permitan cuantificar plenamente los pasivos.
La asignación y administración de recursos, especialmente la separación de cuentas de destinación específica y la capacidad de la Adres para gestionar múltiples funciones sin generar rigideces presupuestales.
La necesidad de garantizar que el aumento de los recursos para la reforma no implique una mayor carga tributaria ni un aumento insostenible del gasto público.
El impacto de la reforma en la población migrante y sectores vulnerables, asegurando acceso efectivo y protección financiera.

Expertos del sector salud y representantes de gremios han aportado análisis técnicos que resaltan la importancia de la atención primaria para controlar el gasto en mediana y alta complejidad, pero también advierten sobre la necesidad de mecanismos efectivos para evitar gastos innecesarios y mejorar la eficiencia.

Posturas de los Actores Involucrados

El debate ha contado con intervenciones críticas y de apoyo. Por un lado, congresistas y expertos llaman a la prudencia respecto a las cifras presentadas, demandan mayor claridad sobre las fuentes de financiación y cuestionan la suficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (UPC). También resaltan la importancia de evitar que la gestión financiera siga en manos de las EPS, dada su historia de problemas operativos y de corrupción. Por otro lado, el gobierno sostiene que la reforma es técnicamente sólida, con un aval fiscal responsable que no crea nuevos impuestos, y que responde a una necesidad urgente de transformar un sistema fragmentado y en crisis. Destacan los avances en la recuperación de la red pública, el fortalecimiento institucional y la formalización del talento humano. Además, defienden que la atención primaria es clave para mejorar resultados en salud y optimizar el uso de recursos.

Comparación con Experiencias Internacionales

Aunque no se profundizó en comparaciones internacionales durante el debate, la propuesta incorpora principios reconocidos globalmente, como la centralidad de la atención primaria, la gestión estatal del riesgo financiero y la transparencia en el uso de recursos, en línea con recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y experiencias exitosas en países con sistemas de salud universales.

Conclusión del Estado Actual del Trámite

El proyecto permanece en análisis detallado en la Comisión Séptima, con debates que continúan abiertos para aclarar dudas técnicas y financieras. La Comisión ha declarado la sesión permanente para avanzar en el estudio y discusión, incluyendo la participación de expertos y actores del sector. La decisión final aún está pendiente, condicionada a la presentación de ponencias que incorporen las observaciones y garanticen la viabilidad y sostenibilidad del sistema de salud reformado. Este debate refleja la complejidad y relevancia de reformar un sistema que impacta la vida de millones de colombianos y que requiere consenso, transparencia y responsabilidad fiscal para asegurar su éxito. Se espera que, con un proceso participativo y riguroso, se logre una reforma que fortalezca el derecho a la salud, mejore la calidad y cobertura, y garantice la sostenibilidad financiera del sistema en el largo plazo.

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Proyecto de Ley para la Transformación del Sistema de Salud en Colombia: Debate y Perspectivas desde el Congreso

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