Providencia y tribunal

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, emitió sentencia de segunda instancia el 28 de agosto de 2025, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-23-37-000-2019-00247-01, interpuesto por una entidad privada del sector salud contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá D.C.

Antecedentes fácticos y procesales

La entidad demandante solicitó la devolución y compensación de pagos realizados por concepto de impuesto de industria y comercio, avisos y tableros (ICA) correspondientes a varios bimestres de los años 2010, 2011 y 2012, alegando que dichos pagos constituían un pago no debido. Inicialmente, la Secretaría de Hacienda negó esta solicitud mediante actos administrativos firmes. Posteriormente, se configuró un silencio administrativo positivo por la notificación extemporánea del acto que resolvió un recurso de reconsideración interpuesto por la demandante, lo que llevó a la expedición de una resolución que reconoció dicho silencio y ordenó el estudio y trámite de la solicitud de devolución. Sin embargo, la Secretaría emitió nuevas resoluciones rechazando nuevamente la devolución, bajo el argumento de que se trataba de una reiteración de una solicitud ya decidida en firme. La demandante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra estas últimas resoluciones, argumentando la vulneración del principio de legalidad y del derecho al debido proceso, en particular por la incorrecta aplicación del artículo 734 del Estatuto Tributario (ET), que regula el silencio administrativo positivo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló las resoluciones demandadas y ordenó la devolución de los valores pagados, con base en la configuración del silencio administrativo positivo y la inexistencia de obligación tributaria para la entidad en cuanto al ICA, dada su condición de prestadora de servicios de salud no sujeta a dicho impuesto.

Consideraciones jurídicas de la Sala

La Sala de segunda instancia analizó si el reconocimiento del silencio administrativo positivo en la solicitud radicada en 2015 podía modificar o afectar actos administrativos previos que negaron la devolución y que se encontraban en firme y ejecutoriados. Basándose en su jurisprudencia reciente, la Sala concluyó que el silencio administrativo positivo reconocido mediante la Resolución DDI040668 del 21 de septiembre de 2017 tenía como alcance únicamente ordenar el estudio y trámite de la solicitud, sin que ello implicara una aceptación de la devolución solicitada. Además, la Sala destacó que la existencia de actos administrativos firmes que resolvieron negativamente solicitudes anteriores para los mismos períodos y con el mismo alcance impide que un acto administrativo posterior pueda revivir o modificar esas situaciones jurídicas consolidadas. Esto responde al principio de seguridad jurídica y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. En consecuencia, la Sala revocó la sentencia de primera instancia que había anulado las resoluciones de la Secretaría de Hacienda y ordenó negar las pretensiones de nulidad y devolución solicitadas por la entidad del sector salud. La Sala también se abstuvo de condenar en costas en esta instancia por no estar probadas.

Implicaciones de la decisión

Este fallo reafirma que el silencio administrativo positivo debe interpretarse dentro del marco legal y jurisprudencial vigente, respetando la firmeza de actos administrativos previos que hayan decidido sobre las mismas materias. Asimismo, subraya la importancia de agotar los recursos y acciones en los términos legales pertinentes para impugnar decisiones administrativas, evitando la reiteración de solicitudes que ya han sido resueltas. El pronunciamiento contribuye a la consolidación de criterios sobre la aplicación del artículo 734 del Estatuto Tributario y los límites del silencio administrativo positivo en materia tributaria, especialmente en casos vinculados a sectores específicos como el de la salud. En suma, la decisión del Consejo de Estado pone de relieve la necesidad de equilibrar la protección de los derechos de los administrados con la seguridad jurídica y la correcta administración de los recursos públicos, consolidando así un marco de actuación claro para futuras solicitudes similares en el ámbito tributario.