Contexto y tribunal
La providencia corresponde a una sentencia de la Sección Tercera – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 19 de agosto de 2025. La decisión resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia emitida el 9 de mayo de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Antecedentes del caso
El conflicto judicial surge a partir de un contrato de obra celebrado en 2009 entre el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y un consorcio encargado de la construcción de andenes en Bogotá. El contrato tenía un plazo inicial de 12 meses y un valor superior a diez mil millones de pesos. La obra inició en noviembre de 2009 y terminó en mayo de 2011, fecha en que se firmó el acta de terminación.
Posteriormente, el IDU identificó incumplimientos contractuales y declaró la caducidad del contrato, imponiendo cláusulas penales y haciendo efectivas las pólizas de cumplimiento expedidas por una aseguradora. La aseguradora efectuó el pago correspondiente, pero luego demandó la nulidad de los actos administrativos que afectaron la póliza, argumentando que dichos actos fueron emitidos después de que operara la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguros y la caducidad de la facultad sancionatoria. Además, alegó que la cláusula penal no fue aplicada de forma proporcional.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la aseguradora, considerando que las normas de prescripción del contrato de seguros no eran aplicables en la contratación estatal y que la facultad sancionatoria y la aplicación de la cláusula penal fueron legales.
Consideraciones del Consejo de Estado
El Consejo de Estado revirtió la decisión inicial tras analizar el marco normativo aplicable, en especial:
- Aplicación de la prescripción del contrato de seguros: Aunque el contrato estatal contempla procedimientos especiales para declarar el incumplimiento y el siniestro, estas normas no derogan las disposiciones sustanciales del Código de Comercio sobre la prescripción. Por ello, el artículo 1081 del Código de Comercio, que establece un término de prescripción de dos años para las acciones derivadas del contrato de seguro, es plenamente aplicable.
- Momento de inicio del término de prescripción: El plazo comienza a contar desde la fecha en que la entidad contratante tuvo o debió tener conocimiento del incumplimiento, que en este caso fue la terminación del contrato en mayo de 2011.
- Extinción de la obligación de pago: Al momento de expedir las resoluciones que afectaron la póliza, en octubre de 2014 y enero de 2015, ya había vencido el término de prescripción, por lo que la obligación de pago a cargo de la aseguradora se había extinguido.
- Cláusula penal y facultad sancionatoria: Se confirmó que la caducidad de la facultad sancionatoria también aplicaba, y que la imposición de la cláusula penal debe ser proporcional al incumplimiento declarado.
Decisión y consecuencias
El Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y declaró la nulidad parcial de las resoluciones que afectaron la póliza de cumplimiento, en cuanto a la exigencia de pago a la aseguradora. En consecuencia, se estableció que el Instituto de Desarrollo Urbano no podía hacer efectiva la póliza ni exigir el pago a la aseguradora, extinguiendo la obligación de esta última.
Asimismo, se ordenó al IDU reintegrar cualquier suma pagada en ejecución de los actos anulados, con la debida actualización conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC). No se condenó en costas a ninguna de las partes en esta instancia.
Esta providencia refuerza la aplicación de normas sustanciales del contrato de seguros en la contratación estatal, aclarando la vigencia de los términos de prescripción y la proporcionalidad en la imposición de cláusulas penales.
Esta decisión representa un precedente importante para la interpretación de las garantías en contratos estatales, especialmente en cuanto al respeto de los términos legales para la reclamación de siniestros y el ejercicio de la facultad sancionatoria. Con ello, se fortalece la seguridad jurídica en la contratación pública y se protege el equilibrio entre las partes involucradas en estos contratos.
