Contexto y naturaleza del fallo

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, conoció en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – ENTerritorio (antes FONADE) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de La Guajira del 30 de septiembre de 2021. Dicha sentencia declaró parcialmente el incumplimiento contractual del municipio de Riohacha en el convenio de apoyo financiero No. 2060436 de 2006, relativo a la construcción del sistema de bombeo No. 04 en ese municipio.

Antecedentes del caso

El convenio interadministrativo fue suscrito en 2006 entre el Ministerio de Vivienda, FONADE y el municipio de Riohacha, con el objetivo de apoyar la ejecución de obras relacionadas con la construcción de un sistema de bombeo. El convenio tenía un valor total pactado de $870.499.096 y establecía diversas obligaciones para el municipio, incluyendo la gestión de recursos adicionales, la realización de procesos de contratación conforme a la ley, y el cumplimiento de las recomendaciones del Ministerio y FONADE. Durante la ejecución del proyecto, se presentaron múltiples dificultades técnicas, especialmente relacionadas con los estudios geotécnicos y las condiciones del terreno, lo que llevó a suspensiones, prórrogas y modificaciones contractuales. El avance efectivo de la obra alcanzó solo el 52,82%. La parte actora solicitó declarar el incumplimiento del municipio, el reintegro de los recursos desembolsados, la aplicación de la cláusula penal pecuniaria pactada (10% del valor total del convenio) y la liquidación judicial del convenio.

Consideraciones de la providencia

El Consejo de Estado confirmó la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer la controversia contractual, dado el carácter interadministrativo del convenio y la cuantía involucrada. Respecto a la naturaleza del convenio, la Sala recordó que los convenios interadministrativos se basan en un ánimo colaborativo y de cooperación entre entidades públicas, sin contraprestación onerosa directa, lo que los distingue de los contratos administrativos. Sin embargo, esto no excluye la inclusión de cláusulas penales pecuniarias, que deben ser razonables y proporcionales, respetando la naturaleza colaborativa del acuerdo. En cuanto a la cláusula penal pecuniaria, la Sala determinó que debe tomarse como base el valor total del aporte pactado en el convenio ($870.499.096), tal como lo estipuló la cláusula décima segunda, y no solo el monto efectivamente desembolsado. Sin embargo, teniendo en cuenta que el proyecto se ejecutó parcialmente, con un avance del 52,82%, la cláusula penal se redujo proporcionalmente a la parte no ejecutada (47,18%), resultando en un monto de aproximadamente $41.070.147. No obstante, por aplicación del principio procesal de non reformatio in pejus, la Sala confirmó el monto mayor fijado en primera instancia ($43.409.213). Sobre la liquidación judicial del convenio, la Sala explicó que esta consiste en un balance final de acreencias y deudas entre las partes, y no implica la devolución íntegra de todos los recursos desembolsados. En este caso, el Tribunal Administrativo de La Guajira ordenó el reintegro de $35.966.879, teniendo en cuenta los recursos ejecutados y las devoluciones parciales realizadas por el contratista de obra. La Sala confirmó esta decisión, rechazando la pretensión de que se reintegrara la totalidad de los recursos desembolsados ($434.092.136). Finalmente, la Sala actualizó los valores condenados conforme a los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, y condenó en costas a la parte apelante, dado que el recurso no prosperó.

Conclusiones de la Sala

El Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia únicamente para actualizar los valores de la condena por cláusula penal y reintegros, confirmando en lo demás la declaración de incumplimiento del municipio y la liquidación judicial del convenio. La decisión resalta la importancia de respetar la autonomía de la voluntad en la fijación de cláusulas penales en convenios interadministrativos, así como la necesidad de una liquidación equilibrada que refleje la realidad financiera del proyecto ejecutado. Esta providencia ofrece orientaciones claras sobre la aplicación de cláusulas penales en convenios interadministrativos y la liquidación judicial de estos acuerdos, aspectos relevantes para las entidades públicas y ciudadanos interesados en la gestión contractual pública.