Providencia dictada por el Consejo de Estado en segunda instancia

El pasado 14 de julio de 2025, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado emitió sentencia en el recurso de apelación interpuesto por el consorcio contratista y la aseguradora frente a una decisión previa del Tribunal Administrativo del Magdalena. Se trató de un proceso de controversias contractuales en el marco de la ejecución del contrato de obra No. 08-6-160204-2012, suscrito entre la Policía Nacional y el consorcio demandante para la construcción y adecuación de un bloque de apartamentos y obras anexas en el Centro Vacacional Centenario de Santa Marta.

Antecedentes fácticos y procesales

El contrato celebrado bajo la modalidad de llave en mano tenía inicialmente un plazo de ejecución de poco menos de cuatro meses. Durante su ejecución, se presentaron diversas dificultades imprevistas, entre ellas la necesidad de construir un “box coulvert” para permitir el acceso al predio, retrasos en la obtención de licencias y dificultades con la prestación de servicios públicos. Estas circunstancias motivaron cuatro modificaciones contractuales que ampliaron el plazo y modificaron el objeto del contrato. A pesar de estas prórrogas y ajustes, para el 31 de diciembre de 2013 la obra no superaba el 70% de avance. La Policía Nacional negó una nueva solicitud de prórroga presentada por el consorcio y, en consecuencia, declaró el incumplimiento parcial del contrato e hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria pactada. Posteriormente, liquidó unilateralmente el contrato, imponiendo al consorcio obligaciones económicas por concepto de anticipo no amortizado, intereses, cláusula penal y perjuicios adicionales. El consorcio y la aseguradora demandaron ante el Tribunal Administrativo del Magdalena la nulidad de estos actos, argumentando que el incumplimiento se originó en una falta de planeación de la entidad pública y en deficiencias de la interventoría, y que la negativa a prorrogar el contrato fue ilegal. En primera instancia, se negó la demanda.

Consideraciones principales de la sentencia del Consejo de Estado

La Sala examinó la jurisdicción y competencia para conocer el caso, la procedencia y oportunidad del medio de control, y la legitimación de las partes. Se determinó que la jurisdicción contencioso-administrativa era competente para conocer del proceso de controversias contractuales interpuesto contra actos administrativos derivados de la ejecución del contrato estatal. Respecto a la naturaleza jurídica de las decisiones que denegaron la prórroga solicitada, se concluyó que no constituyen actos administrativos, sino simples comunicaciones sin efectos jurídicos directos, por lo cual el Consejo de Estado se inhibió de analizar su legalidad. Sobre la declaratoria de incumplimiento y la imposición de la cláusula penal pecuniaria, la Sala consideró probado que el consorcio contratista incumplió reiteradamente sus obligaciones contractuales. Se evidenció que, a pesar de las modificaciones contractuales que ampliaron el plazo y ajustaron el objeto, el contratista no cumplió con requisitos esenciales como la dotación de personal idóneo y seguro, la gestión de servicios públicos, y la calidad de los materiales. La entidad contratante actuó con competencia, basándose en informes técnicos y en el debido proceso, sin incurrir en vicios como falsa motivación o desviación de poder. La Sala también aclaró que la modalidad de contrato de llave en mano implica mayores responsabilidades para el contratista, que debe asumir no solo la construcción sino también los diseños y la gestión de trámites, por lo que el incumplimiento puede ser declarado antes de la entrega total del bien. En cuanto a la liquidación unilateral del contrato, se verificó que la Policía Nacional cumplió con requerir al contratista para una liquidación bilateral y, ante el silencio de este, procedió unilateralmente conforme a la ley vigente, sin incurrir en irregularidades.

Corrección parcial en la estimación de perjuicios

La Sala encontró que la Policía Nacional excedió sus atribuciones al estimar perjuicios adicionales por valor de $230.400.000, que no podían determinarse en el acto administrativo de declaratoria de incumplimiento ni en la liquidación unilateral, dado que la cláusula penal pecuniaria constituye una estimación anticipada de perjuicios. Para reclamar perjuicios superiores, la entidad debió acudir a la jurisdicción judicial. Por ello, se anuló parcialmente el artículo donde se estableció dicha suma y se corrigió el saldo a favor de la Policía Nacional a $677.723.523,62, correspondiente al anticipo no amortizado, intereses y la cláusula penal pecuniaria. Esta corrección fue ratificada en la sentencia.

Costas y efectos finales

Se condenó parcialmente en costas al consorcio contratista y a su integrante, en atención a que la demanda prosperó parcialmente. La liquidación de costas se hará en primera instancia. Por último, se ordenó remitir el expediente al Tribunal de origen para las actuaciones pertinentes. Este fallo confirma la validez de la declaratoria de incumplimiento y de la cláusula penal pecuniaria, pero limita la cuantía indemnizatoria a los valores debidamente sustentados, estableciendo un precedente para la evaluación rigurosa de perjuicios adicionales en contratos estatales. De esta manera, se fortalece la seguridad jurídica en la ejecución contractual y se garantiza el equilibrio entre las partes en los contratos públicos, promoviendo la responsabilidad y la transparencia en la gestión estatal.