Contexto y competencia jurisdiccional
La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado conoció el recurso de apelación interpuesto por una sociedad de asesores y consultores contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. (EAAB). El caso se originó por la nulidad de actos administrativos relacionados con un proceso de invitación pública para la selección de contratista, cuyo fallo inicial fue adoptado por la misma Subsección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El recurso fue presentado tras la negativa del tribunal de primera instancia de declarar la nulidad de la recomendación y adjudicación del contrato, así como de reconocer perjuicios económicos a la parte demandante. El Consejo de Estado es competente para conocer y decidir este recurso conforme al artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Antecedentes fácticos y procesales
El proceso de selección, convocado por la EAAB, tenía por objeto la adquisición de predios para la conservación de áreas estratégicas vinculadas a la preservación de recursos hídricos. La invitación pública No. ICSM-1270-2017 recibió tres ofertas, incluida la de la sociedad demandante y la de otro proponente.
La controversia surgió porque la EAAB rechazó la propuesta de la demandante por considerar que el Registro Único de Proponentes (RUP) no estaba "en firme" a la fecha de cierre del proceso, mientras que permitió que otro oferente subsanara deficiencias documentales incluso con aportes extemporáneos. Esta situación generó alegatos de violación a los principios de igualdad, imparcialidad, transparencia, selección objetiva y debido proceso.
En primera instancia, el tribunal concluyó que la oferta de la demandante no cumplía los requisitos habilitantes por la falta de un RUP firme al cierre, denegando las pretensiones de nulidad y reconocimiento de perjuicios, con condena en costas para el demandante.
Consideraciones jurídicas de la providencia
El Consejo de Estado revocó y adicionó la sentencia inicial basándose en una interpretación actualizada sobre la naturaleza jurídica de los actos precontractuales de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Según la Sala Plena de la Sección Tercera, estos actos no son administrativos sino de derecho privado, salvo excepciones legales expresas, y deben sujetarse a principios como la autonomía privada, la libertad contractual y la buena fe en el periodo precontractual.
Como consecuencia, el Consejo examinó las reglas específicas contenidas en las condiciones y términos de la invitación pública, que establecían que el RUP debía estar en firme a la fecha de cierre o, en caso de renovación, se podía presentar un certificado anterior emitido con no más de 30 días de antelación. Se concluyó que la entidad incumplió el principio de buena fe exenta de culpa —mandato previsto en el artículo 863 del Código de Comercio— al permitir la subsanación extemporánea a un oferente y no otorgar igual oportunidad a la demandante.
Sin embargo, la Sala negó las pretensiones condenatorias porque la demandante presentó una oferta que no cumplía los requisitos mínimos para ser evaluada conforme a las reglas fijadas, lo que impide acceder a indemnización por daños y perjuicios.
Finalmente, la providencia declaró parcialmente probada una excepción de inexistencia del derecho formulada por otro oferente y negó las excepciones de mérito presentadas por la entidad demandada.
Decisión y efectos procesales
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en segunda instancia, resolvió:
- Revocar y adicionar la sentencia de primera instancia.
- Declarar que la EAAB violó la buena fe en el proceso precontractual de la invitación pública No. ICSM-1270-2017.
- Negar las pretensiones condenatorias de la demanda.
- No imponer condena en costas en esta instancia.
Esta decisión refuerza la importancia de la buena fe en las etapas previas a la contratación y delimita el régimen jurídico aplicable a los actos precontractuales de entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, diferenciándolos del derecho administrativo general y enfatizando la autonomía privada y la libertad contractual.
La providencia será remitida al tribunal de origen para su ejecución una vez quede ejecutoriada, garantizando así la correcta aplicación de los principios jurídicos y el respeto a los derechos de las partes involucradas en procesos similares.
