Contexto y tribunal

La decisión fue proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en Bogotá, el 1º de septiembre de 2025, en el trámite de un recurso de apelación contra sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El litigio surge de controversias contractuales entre un fondo estatal dedicado a la adaptación y una empresa constructora, en relación con un contrato celebrado en 2013 para diseñar y ejecutar obras de restauración de veintitrés sedes educativas afectadas por eventos climáticos entre 2010 y 2011.

Antecedentes del caso

El contrato, dividido en dos etapas (diseños y construcción), estableció un plazo inicial de ocho meses y un valor aproximado de $6.668 millones. Posteriormente se suscribieron múltiples otrosíes que ampliaron plazos y modificaron valores, incluyendo un acuerdo (otrosí 5) en julio de 2015 donde la constructora asumió el pago de hasta $474 millones por la mayor permanencia del interventor de obra, encargado del seguimiento técnico. El fondo estatal reclamó a la constructora el pago por costos asociados a esta mayor permanencia y otros conceptos, mientras que la constructora presentó demanda de reconvención reclamando pagos por mayores cantidades de diseño, estudios de riesgo, reajustes, y daños por supuestos incumplimientos del fondo.

Consideraciones centrales de la sentencia

La Sala confirmó la condena a la constructora por el pago de $474 millones acordados en el otrosí 5, basándose en la interpretación contractual orientada por el principio de buena fe, que privilegia la intención común de las partes manifestada en el acuerdo modificatorio. Se descartó que la obligación fuera un reembolso variable por costos reales, estableciéndose como suma fija pactada y autorizada para descuento de la retención en garantía. Respecto a las pretensiones de la constructora sobre mayores cantidades de diseño y costos por estudios detallados de riesgos, la Sala negó su procedencia. Se fundamentó en que el contrato estipulaba la remuneración por área definida para cada sede multiplicada por el precio unitario ofertado, sin reconocimiento de sobrecostos por extensiones del área o deficiencias técnicas no probadas. Asimismo, se confirmó que el pago por estudios de riesgos se limitaba al monto anticipado y aprobado, sin evidencia de daño por supuestas deficiencias en documentos entregados por el fondo. En cuanto a los diseños de sedes excluidas del proyecto (El Molino y Balconcitos), se negó el pago adicional solicitado, dado que la viabilidad de estas sedes fue declarada no aprobada por el fondo y la interventoría, y el contrato solo reconocía el pago por los estudios de riesgo correspondientes, ya cancelados. Sobre reclamos por pagos tardíos de diseños, anticipo y actas parciales de obra, la Sala confirmó la negativa de indemnización o intereses, por falta de pruebas que acreditaran la mora imputable al fondo. Se reconoció mora limitada en el pago de algunas actas parciales, pero sus efectos económicos fueron compensados con un anticipo adicional pactado en el otrosí 5. Respecto a los costos derivados de la prórroga pactada en el otrosí 4, que extendió el plazo del contrato, la Sala concluyó que solo una de las causas correspondía a incumplimiento del fondo (retraso en pagos de actas 1 a 3), cuyos efectos económicos fueron regulados por el acuerdo posterior (otrosí 5), impidiendo reclamaciones adicionales. Con relación al reajuste de precios unitarios, la Sala negó su reconocimiento, señalando que ni el contrato ni los términos de referencia preveían tal ajuste, y no se acreditaron hechos imprevisibles posteriores a la aprobación del presupuesto que justificaran su aplicación. Finalmente, sobre el pago por mayores cantidades de obra ejecutadas, se rechazaron las pretensiones por incumplimiento de condiciones contractuales y falta de prueba suficiente que demostrara la ejecución de mayores cantidades no previstas inicialmente. La devolución de la retención en garantía fue negada hasta la liquidación del contrato, la cual no pudo realizarse por falta de acuerdo entre las partes, sin que se acreditara mora imputable al fondo.

Liquidación judicial y saldo final

La Sala modificó la liquidación judicial del contrato estableciendo un saldo final a cargo del fondo estatal de aproximadamente $310 millones, tras descontar la retención en garantía a favor de la constructora y reconocer la suma por mayor permanencia del interventor. No se condenaron intereses de mora y no se impusieron costas en segunda instancia, dado que el recurso prosperó parcialmente.

Principios y normas aplicados

La sentencia aplicó el régimen jurídico privado vigente al momento de la celebración del contrato, en concordancia con disposiciones constitucionales y legales (Decreto Legislativo 4819 de 2010, Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019). Se enfatizó el principio de buena fe en la interpretación contractual (artículos 1603 y 1602 del Código Civil), así como la regulación específica sobre prórrogas, distribución de riesgos y liquidación de contratos. Se destacó que la interpretación debe respetar la intención común y el equilibrio contractual, sin que se pueda atribuir a una parte costos derivados de incumplimientos imputables a la otra ni de riesgos asumidos por la contraparte. Asimismo, se confirmó que la liquidación del contrato requiere acuerdo bilateral o sentencia judicial y que la mora solo surge con la configuración de obligaciones exigibles líquidas y ciertas.

Conclusión formal

Con esta providencia, el Consejo de Estado ratifica parcialmente la sentencia de primera instancia, confirmando la obligación de la constructora de pagar $474 millones por la mayor permanencia del interventor y ajustando la liquidación para reconocer un saldo favorable al contratista de aproximadamente $310 millones. Se negaron demás pretensiones relacionadas con mayores cantidades de obra, reajustes, pagos tardíos e intereses, manteniendo un equilibrio conforme a las reglas contractuales y legales aplicables. La decisión reafirma la importancia de la interpretación contractual basada en la buena fe y la autonomía de la voluntad, así como la correcta distribución de riesgos y responsabilidades en contratos estatales regidos por derecho privado, sentando un precedente relevante para futuras controversias en este ámbito.