Contexto y tribunal competente

La decisión fue proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera del Consejo de Estado, en segunda instancia, sobre un recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que favoreció a la empresa demandante en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Antecedentes fácticos y procesales

La empresa demandante, operadora de servicios telemáticos y de valor agregado, recibió del MinTIC licencias para la prestación de servicios de telecomunicaciones bajo las modalidades de valor agregado y telemáticos, con vigencia desde los años noventa y prórrogas vigentes hasta 2016. En 2012, el MinTIC realizó una inspección administrativa para verificar las liquidaciones y pagos de contraprestaciones que la empresa debía realizar al Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, correspondientes a los años 2009, 2010 y 2011. Como resultado, se detectaron diferencias por un valor superior a dos mil millones de pesos que la empresa habría dejado de pagar. Mediante la Resolución No. 5012 de 2013, el MinTIC declaró a la empresa demandante como deudora de dichas sumas, incluyendo sanciones y los intereses moratorios correspondientes, y ordenó el pago o el acuerdo en un plazo determinado. La empresa interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron parcialmente resueltos por el Ministerio mediante las Resoluciones No. 3542 y 4068 de 2014, confirmando la deuda ajustada a un monto menor. La empresa demandante instauró demanda contencioso administrativa solicitando la nulidad de estos actos administrativos y la devolución de las sumas canceladas, alegando, entre otros cargos, la falta de competencia del MinTIC para revisar las autoliquidaciones firmes, la caducidad de la facultad sancionatoria, la violación al derecho de defensa y al debido proceso, la falta de valoración técnica adecuada sobre los servicios prestados, y la existencia de un enriquecimiento sin justa causa por parte del Estado. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos cuestionados y ordenó la devolución de los valores pagados, además de condenar en costas al MinTIC.

Consideraciones y decisión del Consejo de Estado

El Consejo de Estado analizó principalmente la naturaleza jurídica del acto administrativo que declaró deudora a la empresa y la aplicación del término de caducidad para la facultad sancionatoria, en virtud de la controversia surgida entre las partes. 1. Naturaleza del acto administrativo: La Sala concluyó que el acto mediante el cual el MinTIC declaró la deuda no se expidió en un procedimiento administrativo sancionatorio, ya que no contiene una declaración de responsabilidad basada en una conducta infractora ni sigue las etapas propias de un proceso sancionatorio como pliego de cargos, período probatorio o alegatos. Por el contrario, se trata de un acto declarativo que determina una obligación económica derivada de diferencias en las autoliquidaciones de contraprestaciones. 2. Aplicación del régimen de contraprestaciones: El Consejo recordó que el Decreto 1972 de 2003 establece el régimen unificado de contraprestaciones para concesiones y autorizaciones en materia de telecomunicaciones, incluyendo procedimientos de verificación y ajuste de autoliquidaciones, así como la imposición automática de sanciones por liquidación inexacta. Sin embargo, esta sanción es de carácter objetivo y automático, sin que implique un procedimiento sancionatorio formal. 3. Caducidad de la facultad sancionatoria y garantías procesales: Al no tratarse de un acto sancionatorio, no resulta aplicable el término de caducidad previsto para procedimientos sancionatorios ni las garantías específicas de dichos procesos. Por ende, la administración actuó dentro de sus competencias para verificar y cobrar las diferencias adeudadas. 4. Cuestión procesal sobre la falta de protocolización del silencio administrativo positivo: La Sala determinó que este argumento fue introducido en la apelación y no en la contestación, lo que constituye una excepción de fondo inadmisible en esta etapa procesal. Por ello, no fue objeto de análisis en primera instancia. 5. Devolución para estudio de cargos no resueltos: Dado que el Tribunal no se pronunció sobre todos los cargos presentados en la demanda, el Consejo de Estado ordenó devolver el expediente para que se estudien y decidan en el debido proceso de segunda instancia. 6. Condena en costas: Se impuso condena en costas a la parte demandante por haberse revocado totalmente la sentencia de primera instancia.

Implicaciones jurídicas

Esta decisión es relevante porque clarifica que los actos administrativos que declaran deudores a los operadores de servicios de telecomunicaciones por liquidaciones inexactas, aun cuando incluyan “sanciones” automáticas, no constituyen procedimientos sancionatorios formales, sino actos declarativos de una obligación económica. Por ello, no se les aplican los términos y garantías propios de los procesos sancionatorios. Este pronunciamiento también reafirma la vigencia del régimen normativo aplicable a las contraprestaciones en materia de telecomunicaciones, el cual busca garantizar que los operadores cumplan con sus obligaciones económicas frente al Estado, titular de los servicios públicos de telecomunicaciones.

Conclusión

El Consejo de Estado revocó la sentencia que había declarado la nulidad de los actos administrativos del MinTIC y estableció que el procedimiento seguido para determinar y cobrar diferencias en contraprestaciones no es sancionatorio sino declarativo. Además, ordenó continuar con el proceso para resolver otros cargos pendientes, asegurando el cumplimiento del debido proceso y la correcta valoración de los argumentos de las partes. La decisión sienta un precedente sobre la naturaleza jurídica de este tipo de actos en el régimen de telecomunicaciones colombiano, fortaleciendo la seguridad jurídica y la adecuada gestión de las obligaciones económicas en este sector estratégico para el país.

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Consejo de Estado aclara naturaleza jurídica de actos administrativos en liquidación de contraprestaciones por servicios de telecomunicaciones

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