Providencia judicial y contexto procesal

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, en Bogotá D.C., emitió sentencia el 18 de septiembre de 2025 en el proceso acumulado radicado bajo los números 25000-23-37-000-2018-00144-01 y 25000-23-37-000-2018-00360-00. Esta providencia judicial corresponde a una decisión de segunda instancia en materia de nulidad y restablecimiento del derecho. El caso fue apelado por la demandante contra la sentencia previa del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que había negado las pretensiones de devolución del impuesto social a explosivos.

Antecedentes fácticos y procesales

La controversia se originó tras la negativa de la DIAN a devolver sumas pagadas por la demandante correspondientes al impuesto social a los explosivos en los años 2011 y 2012. El impuesto fue aplicado sobre la compra de agentes y accesorios de voladura, así como sobre la “Emulsión matriz” suministrada por INDUMIL, entidad estatal con monopolio en la producción y clasificación de explosivos. La demandante cuestionó la legalidad del cobro, alegando que la “Emulsión matriz” no es un explosivo sino un comburente, y que INDUMIL carece de competencia para clasificar sustancias como explosivos en el marco del impuesto social. Además, sostuvo que el contrato con INDUMIL no constituía una compraventa sino un convenio de coproducción, por lo que no se configuraba el hecho generador del tributo. Por su parte, la DIAN y el litisconsorte necesario, INDUMIL, defendieron la legalidad del impuesto y la competencia de INDUMIL para determinar la calidad de explosivos conforme a la normatividad vigente, señalando que la transacción entre las partes fue una compraventa de explosivos y accesorios, sujetos al impuesto social.

Consideraciones jurídicas y fundamentos de la decisión

La Sala reiteró su precedente jurisprudencial, especialmente la sentencia del 9 de septiembre de 2024, que resolvió asunto similar entre las mismas partes. Se destacó que:

El artículo 5 del Decreto 334 de 2002 establece que INDUMIL es el organismo competente para clasificar como explosivos las materias primas o insumos que, en conjunto, conforman una sustancia explosiva, notificando a las autoridades correspondientes.
El impuesto social a las municiones y explosivos fue creado por el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 y modificado por el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011, que fijó una tarifa ad valorem del 20% sobre la transacción de municiones y explosivos.
La naturaleza del tributo implica que recae sobre la transacción comercial, que en este caso corresponde a la compraventa realizada entre INDUMIL y la demandante.
La “Emulsión matriz” y los agentes y accesorios de voladura, aun cuando no sean explosivos individualmente desde un punto de vista técnico, forman parte de la mezcla que genera el explosivo final, por lo que están sujetos al impuesto.
El convenio denominado de coproducción entre las partes no desvirtúa la compraventa de explosivos realizada por INDUMIL, quien mantiene el monopolio constitucional sobre la fabricación y venta de explosivos y sus accesorios.

La Sala concluyó que no se vulneró el principio de legalidad ni de reserva de ley, y que la normatividad vigente es clara respecto a los elementos del impuesto social a los explosivos. Por tanto, confirmó la sentencia apelada que negó la devolución del tributo.

Decisión y aspectos procesales

El Consejo de Estado confirmó la sentencia del 31 de octubre de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y negó la devolución del impuesto social a los explosivos. Asimismo, declaró improcedente la condena en costas en ambas instancias, por falta de pruebas que la sustentaran. Esta providencia reitera la posición del alto tribunal en materia tributaria respecto al impuesto sobre explosivos y la competencia exclusiva de INDUMIL para clasificar los bienes sujetos a este tributo. Además, enfatiza la importancia del principio de legalidad y la interpretación coherente de la normatividad aplicable en materia fiscal. Cópiese, notifíquese y comuníquese esta sentencia, que fue aprobada y firmada electrónicamente por los magistrados de la Sala.

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Consejo de Estado confirma impuesto social a explosivos y reconoce facultad de INDUMIL para clasificación de bienes

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