Providencia judicial en segunda instancia del Consejo de Estado

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, con ponencia del consejero ponente, dictó sentencia el 25 de septiembre de 2025 en segunda instancia, en el marco del proceso de responsabilidad fiscal número CD00257-IDU. Esta providencia revoca parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había declarado la nulidad parcial de los actos administrativos expedidos por la Contraloría General de la República y denegado otras pretensiones.

Antecedentes del caso

El proceso se originó en una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la entonces directora técnica de Gestión Contractual del IDU, quien impugnó la responsabilidad fiscal que le fue imputada por la Contraloría General de la República debido a su participación en la elaboración, revisión y aprobación jurídica de la cesión y modificaciones contractuales del Contrato 137 de 2007, relacionadas con la construcción y adecuación de la fase III del Sistema Integrado de Transporte Masivo “Transmilenio” en Bogotá. El proceso administrativo de responsabilidad fiscal fue instaurado tras hallazgos en la gestión del contrato que originaron un daño patrimonial para el Estado, estimado en sobrecostos derivados de exclusión de obras, adiciones al valor global del contrato y reconocimiento de factores multiplicadores de contingencia para costos administrativos y mano de obra. La demandante alegó la inexistencia de culpa grave, ausencia de poder decisorio, y la invalidez de la imputación, aduciendo que su función se limitaba a elaborar documentos jurídicos sin capacidad para tomar decisiones que generaran el daño.

Consideraciones jurídicas de la sentencia

El Consejo de Estado recordó que la responsabilidad fiscal, regulada en la Ley 610 de 2000 y sustentada en los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución Política, requiere la concurrencia de tres elementos: conducta dolosa o culposa atribuible al gestor fiscal, daño patrimonial al Estado y nexo causal entre ambos. La Sala enfatizó que la gestión fiscal no se restringe únicamente a quienes administran directamente los recursos públicos, sino que incluye a quienes, en el ejercicio de sus funciones, inciden de manera determinante en la producción del daño patrimonial. En este sentido, la actuación de la directora técnica de Gestión Contractual, que elaboró, revisó y avaló jurídicamente los documentos contractuales que modificaron el objeto, valor y esquema de riesgos del contrato sin ajustarse a la ley, fue considerada como una gestión fiscal con culpa grave. La Sala destacó que, aunque la cesión y modificaciones contractuales no son ilegales per se, la responsabilidad fiscal deriva del incumplimiento específico de los deberes funcionales y del impacto que dichas actuaciones tuvieron en la generación de sobrecostos que afectaron el patrimonio público. Se rechazó el argumento de que la demandante carecía de poder decisorio, señalando que la responsabilidad no depende exclusivamente del nivel jerárquico, sino de la incidencia efectiva en la producción del daño. Asimismo, se confirmó que existió suficiente evidencia probatoria sobre la participación activa en la aprobación de los otrosíes y adiciones que dieron lugar a los sobrecostos, incluyendo la introducción de precios de referencia, factores multiplicadores de contingencia y exclusión de obras sin la correspondiente disminución del valor global del contrato.

Decisiones sobre recursos y costas

La Sala revocó la nulidad parcial decretada por el Tribunal en favor de la demandante y denegó las pretensiones de la demanda, confirmando la responsabilidad fiscal. Asimismo, revocó la condena en costas a favor de la demandada Contraloría General de la República y condenó en costas a la parte demandante en primera y segunda instancia, fijando las agencias en derecho conforme a la regulación aplicable.

Conclusión

Este pronunciamiento del Consejo de Estado refuerza la interpretación amplia del concepto de gestión fiscal y la corresponsabilidad de los servidores públicos en la administración pública, incluso cuando su función no implique directamente la ordenación del gasto, siempre que su actuación contribuya de forma determinante al daño patrimonial. La sentencia establece un precedente relevante sobre el alcance de la responsabilidad fiscal en la gestión contractual estatal y la valoración del poder decisorio frente a la incidencia en la producción del daño. Con esta decisión, el Consejo de Estado envía un mensaje claro sobre la importancia de la transparencia y el cumplimiento normativo en la administración pública, promoviendo una gestión más rigurosa y responsable en los procesos contractuales estatales.