Contexto y tribunal competente

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado ponente, conoció en apelación los recursos interpuestos en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, dictada en primera instancia el 24 de marzo de 2023. La controversia contractual gira en torno al incumplimiento, liquidación y cláusula penal derivada del Convenio de Asociación No. 20150492 celebrado en 2015 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), una Fundación sin ánimo de lucro y el Departamento de Nariño.

Antecedentes y desarrollo procesal

El MADR demandó a la Fundación, a la Aseguradora Solidaria de Colombia y al Departamento de Nariño, solicitando que se declarara el incumplimiento del convenio por parte de la Fundación y la restitución de recursos desembolsados, además del pago de la cláusula penal garantizada por la aseguradora. Por su parte, la Fundación demandó al MADR por incumplimiento en el pago de los desembolsos previstos y por el retardo en la liquidación bilateral del convenio. En primera instancia, el Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones del MADR, declaró incumplimiento parcial de la Fundación y condenó en costas a esta última. Sin embargo, negó la devolución del valor no ejecutado del primer desembolso y declaró que la póliza de seguro debía cubrir la cláusula penal proporcional al incumplimiento. Ambas partes interpusieron recursos de apelación, cuestionando diversas decisiones, entre ellas la declaración de incumplimiento, la liquidación judicial del convenio y el monto de la cláusula penal.

Consideraciones y análisis del Consejo de Estado

El Consejo de Estado revocó parcialmente la sentencia de primera instancia y modificó varios aspectos relevantes:

• Incumplimiento contractual: Se declaró parcialmente probadas las excepciones presentadas por el MADR, estableciendo que los desembolsos segundo y tercero estaban sujetos a condiciones suspensivas que debían cumplirse dentro del plazo de ejecución del convenio (hasta el 30 de diciembre de 2015). Dado que dichas condiciones no se cumplieron oportunamente, no pudo considerarse que el MADR incumpliera sus obligaciones ni estuvo en mora para efectuar los pagos adicionales.
• Responsabilidad de la Fundación: Se confirmó el incumplimiento parcial de la Fundación, consistente en la presentación extemporánea y desordenada de los informes mensuales de ejecución técnica, financiera y administrativa, obligación establecida en el convenio y fundamental para la supervisión y desembolso de recursos.
• Cláusula penal: Se ratificó la procedencia de la efectividad de la cláusula penal prevista en el convenio por el incumplimiento de la obligación de entregar los informes en tiempo, sin que fuera necesario acreditar un incumplimiento grave. No obstante, se redujo el monto de la cláusula penal del 10% pactado inicialmente a un 10% de esa suma, atendiendo a criterios de proporcionalidad y razonabilidad contemplados en el Código Civil.
• Liquidación judicial del convenio: Se declaró judicialmente liquidado el convenio con un saldo favorable a la Fundación, que asciende a más de 2.500 millones de pesos colombianos actualizados desde diciembre de 2016 hasta la fecha de la providencia. Este saldo considera pagos realizados, compromisos pendientes y costos asociados a la evaluación y supervisión técnica de las actividades ejecutadas.
• Compensación y póliza de seguro: Se determinó que la obligación de pago derivada de la cláusula penal se extingue por compensación con el saldo adeudado al MADR, debido a que la Fundación es deudora y acreedora recíprocamente con la entidad estatal. Se aclaró que la póliza de seguro de cumplimiento cubría el monto de la cláusula penal, pero el pago se reduce en atención a dicha compensación.
• Costas procesales: Se revocó la condena en costas impuesta en primera instancia a la Fundación, y en su lugar se condenó al MADR al pago de las costas en favor de la Fundación, la aseguradora y el Departamento de Nariño. En segunda instancia no se impusieron costas, dado que los recursos prosperaron parcialmente.

Conclusiones judiciales

El Consejo de Estado, en ejercicio de sus funciones y conforme al análisis jurídico realizado, modificó la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño reconociendo un incumplimiento parcial de la Fundación por presentación tardía de informes, pero excluyendo responsabilidad contractual del MADR. Se ajustó el monto de la cláusula penal y se declaró judicialmente liquidado el convenio, con un saldo favorable a la Fundación por más de dos mil quinientos millones de pesos colombianos actualizados. Asimismo, se estableció que la compensación extingue la obligación de pago de la cláusula penal y se asignaron las costas del proceso de primera instancia al MADR. Esta decisión reafirma la importancia de cumplir estrictamente los términos contractuales y las condiciones suspensivas para la ejecución de convenios públicos, así como la correcta aplicación de las cláusulas penales y mecanismos de liquidación judicial en controversias contractuales administrativas, garantizando así la transparencia y el equilibrio en las relaciones entre entidades estatales y organizaciones privadas en la gestión de recursos públicos.