Contexto y naturaleza de la decisión
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de segunda instancia del 24 de octubre de 2025, resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 23 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. La acción de protección fue instaurada por la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, en contra de la Nación, representada por el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y otros entes vinculados.
Antecedentes fácticos y procesales
La demanda se originó ante la ausencia de puentes peatonales suficientes en un tramo de la doble calzada de la calle 42, entre las carreras 49 y 35, en Palmira, Valle del Cauca. Este corredor urbano presenta un intenso tránsito peatonal debido a la concentración de barrios residenciales, una universidad, centros comerciales y estaciones de transporte. Se reportaron numerosos accidentes, incluyendo fallecimientos, por cruces inseguros en la vía, lo que motivó la presentación de la acción popular para proteger derechos colectivos relacionados con un ambiente sano, la seguridad vial, la defensa del espacio y patrimonio público.
El Tribunal de primera instancia concluyó que la infraestructura existente, que incluía un único puente peatonal, era insuficiente para garantizar la seguridad de los peatones en todo el tramo. Ordenó al municipio elaborar un estudio técnico ajustado al Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para determinar la necesidad y especificaciones de nuevos pasos o puentes peatonales y encomendó a la ANI gestionar y ejecutar las obras con la concesionaria responsable. Se vinculó al municipio de Palmira y a otras entidades para garantizar una respuesta integral.
Consideraciones centrales de la providencia
El recurso de apelación, interpuesto por el municipio, argumentó falta de legitimación para ser parte pasiva debido a que la vía es de competencia nacional y concesionada, y sostuvo que la existencia del contrato de concesión APP 001 de 2021 con la ANI y la concesionaria Rutas del Valle S.A.S. hace innecesaria la orden de realizar un estudio técnico municipal.
El Consejo de Estado rechazó la alegación de hecho superado, señalando que la concesión solo contempla la demolición y reconstrucción del único puente existente, sin prever la construcción de nuevos puentes o pasos peatonales necesarios para atender la alta demanda peatonal y la extensión del tramo. Por lo tanto, persiste la amenaza de vulneración del derecho colectivo a la seguridad vial.
En un análisis detallado del modelo constitucional colombiano, la Sala afirmó que el Estado es una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, lo que implica una distribución funcional y concurrente de competencias. Subrayó que la titularidad nacional sobre la red vial principal no excluye las responsabilidades municipales, especialmente cuando una vía nacional atraviesa un perímetro urbano.
El municipio tiene la competencia indelegable de ordenar su territorio, proteger la seguridad de sus habitantes y adecuar la estructura de vías nacionales en su jurisdicción según el Decreto 80 de 1987. Esto requiere elaborar estudios técnicos que determinen las medidas para gestionar los impactos de la infraestructura vial en la vida local, incluyendo la definición de pasos peatonales seguros alineados con el POT.
La sentencia destacó los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y complementariedad, que obligan a las entidades nacionales y territoriales a actuar armónicamente y de manera conjunta para garantizar derechos colectivos. La orden de elaborar el estudio técnico municipal y su articulación con la ANI para la ejecución contractual de las obras es una respuesta integral y proporcional que evita duplicidades y solapamientos.
Responsabilidades compartidas y ejecución
La sentencia precisó que:
| Fase |
Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) |
Concesionaria |
Municipio de Palmira |
| Planificación y Diseño |
Recibe el estudio técnico municipal, articula con obligaciones contractuales y supervisa diseños. |
Elabora estudios de detalle para la construcción conforme a contrato y lineamientos. |
Elabora el estudio técnico de necesidades basado en el POT para definir soluciones y ubicaciones. |
| Ejecución de la Obra |
Supervisa cumplimiento de estándares y gestiona pagos. |
Construye la infraestructura según estudios aprobados. |
Otorga permisos, gestiona impactos locales y ejerce autoridad de tránsito. |
| Operación y Mantenimiento |
Supervisa indicadores de servicio y mantenimiento a largo plazo. |
Opera y mantiene infraestructura concesionada. |
Mantiene infraestructura complementaria y garantiza seguridad vial local. |
Conclusión de la Sala
El Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia, ratificando la legitimación del municipio para ser destinatario de órdenes judiciales que activen su competencia en planificación territorial y seguridad vial, en coordinación con la ANI y la concesionaria. La providencia enfatiza que la coexistencia de competencias nacionales y municipales debe traducirse en acciones armónicas y complementarias para proteger los derechos colectivos.
No se impusieron costas en esta instancia, conforme a la Ley 472 de 1998.
Esta decisión reafirma la importancia de un modelo estatal integral que supera visiones fragmentadas de competencias, promoviendo la colaboración efectiva entre niveles de gobierno para garantizar la seguridad y bienestar de la ciudadanía en espacios urbanos atravesados por infraestructura vial nacional. De esta manera, se sientan precedentes claros para que la seguridad vial sea una responsabilidad compartida y coordinada, en beneficio de todos los habitantes de Palmira y de otras ciudades con características similares.
