Providencia de segunda instancia en acción de cumplimiento ambiental

La Sala Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió la impugnación presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había accedido a la acción de cumplimiento promovida para exigir la adopción de la zonificación y el plan de manejo ambiental de la Reserva Forestal Protectora del Río San Francisco, ubicada en el municipio de Guaduas, Cundinamarca.

Antecedentes del caso

El demandante ejerció la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997 para que las entidades demandadas acataran el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010, que establece la obligación de zonificar las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) con fines de manejo y conservación. La solicitud incluía la adopción de actos administrativos para formalizar la zonificación y el plan de manejo ambiental, fijando plazos razonables y garantizando la transparencia mediante informes periódicos. Se expuso que la reserva forestal fue declarada en 1981 pero, hasta la fecha, carece de acto de zonificación y plan de manejo ambiental formal. Pese a las actuaciones parciales informadas por las entidades, no se había cumplido plenamente con las obligaciones legales.

Consideraciones jurídicas del Consejo de Estado

El Consejo de Estado recordó que la acción de cumplimiento es un mecanismo constitucional para exigir el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos que impongan deberes claros, expresos e inobjetables a autoridades públicas o particulares que ejercen funciones públicas. Para la procedencia de esta acción, se requiere:

• La constitución previa en renuencia, mediante solicitud escrita a la entidad requerida, que debe responder o ratificarse en el incumplimiento.
• Que la norma invocada sea aplicable y vigente.
• Que no existan otros medios judiciales idóneos para obtener el cumplimiento.
• Que la acción no pretenda el cumplimiento de normas que impliquen gastos sin apropiación presupuestal.

En el caso analizado, se confirmó que el demandante cumplió con el requisito de constitución en renuencia, al haber presentado escritos que fueron respondidos negativamente por las entidades. Sin embargo, en cuanto al fondo, la Sala explicó que el artículo 34 del Decreto 2372 de 2010 no contiene un mandato imperativo, expresa e inobjetable sobre la zonificación y el plan de manejo aplicables a la reserva en cuestión, pues esta aún no forma parte formal del SINAP. Según el artículo 22 del mismo decreto, las figuras de protección declaradas con anterioridad mantienen su vigencia, pero no integran el SINAP hasta completar el proceso de registro previsto, previa homologación o recategorización. Por tanto, la obligación de zonificar y adoptar el plan de manejo ambiental para esta reserva está condicionada a la inclusión formal en el SINAP, trámite que corresponde a otras disposiciones y actuaciones no contempladas en el artículo 34. La Sala indicó que no corresponde al juez de cumplimiento crear obligaciones ni suplir a la administración en funciones propias de la gestión ambiental.

Decisión y efectos

En consecuencia, el Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de cumplimiento. Asimismo, ordenó notificar a las partes y devolver el expediente al tribunal de origen para lo correspondiente. Esta providencia resalta la importancia de la adecuada delimitación de competencias y mandatos para las acciones judiciales que buscan hacer efectivo el cumplimiento de normas ambientales, enfatizando que la acción de cumplimiento debe dirigirse a mandatos claros y exigibles, sin invadir funciones administrativas ni crear obligaciones no previstas expresamente en la ley. La sentencia reafirma el equilibrio entre la tutela judicial efectiva y el respeto a la separación de poderes y competencias administrativas en materia ambiental, subrayando la complejidad que implica la gestión de áreas protegidas en el marco normativo colombiano. Con esta decisión, se establece un precedente importante para futuras acciones de cumplimiento en materia ambiental, orientando a que las demandas se encaucen dentro del marco legal vigente y respetando los límites de la función judicial.